2021年1月4日，美国会研究服务部发布《外国直接投资概览与问题》报告，指出美国在外商投资方面一直以来以“规则导向”及“开放经商”为基点制定各类投资政策，具体包括贸易协定、双边投资协定等文件中与外国直接投资相关的谈判规则、市场准入承诺等。外国直接投资作为美国贸易政策的一部分，在推动全球供应链布局中发挥了关键作用。
一、投资政策变化情况
特朗普政府时期，美国投资政策发生显著变化：2018年8月，时任美国总统特朗普签发《外国投资风险审查更新法》（FIRRMA），并于2018年10月11日生效。该法的颁布对旧规《外商投资与国家安全法》（FINSA）作出重大调整，扩大了外国投资委员会（CFIUS）对可能影响美国国家安全的交易的审查权限及管辖范围，将国家安全审查提到了更重要的位置。
为遏制中国对非洲影响力，试图重塑美对非经贸主导权，时任美国总统特朗普于2018年10月签发《更好利用投资引导发展法》（BUILD），整合了美国国际开发署下属相关部门，在原海外私人投资公司主体基础上，成立美国国际开发金融公司（IDFC），该机构促使美国全球基建项目融资规模增至600亿美元，有效推动了私营部门资本和技术参与非洲等地区中低收入经济体以及经济转型国家的经济发展。此外，2018年11月，美国、墨西哥和加拿大三国签署《美国-墨西哥-加拿大协议》（USMCA），旨在建立一种新的自由贸易体系以促进北美贸易往来。
二、美国外商投资概况
从数额上看，美国是全球最大的外商投资来源国和接收国。2019年美国对外直接投资总额为8.8万亿美元，外国直接投资总额为10.5万亿美元。自2005年以来，美国对外直接投资总额已增长三倍，外国直接投资总额已增长两倍。受疫情影响，预计2020年外商投资额将有所下降。
图1 美国对外/外国直接投资累计总额增长趋势
从地区分布来看，美国约75%的对外直接投资投向高收入发达国家，仅在欧洲的投资总额就达到了3.6万亿美元，占美国对外直接投资额的60%。美国的外国直接投资中，有64%来源于欧洲。从行业领域来看，美国对外直接投资主要投向高度发达国家的高科技、金融和服务等行业领域，美国40%的外国直接投资则主要投向化学及其他制造业领域。
图2 美国对外/外国直接投资按地区来源的分布
三、外商投资发展问题及举措
（1）就业收入
报告指出，美国对外直接投资将大量制造业岗位转移至低收入水平国家，拉低了美国本土就业率和工资增长水平，而美国大部分外国直接投资来源国是和美国经济体量相当的发达国家，在美国无法获取人力成本等资源优势，对美国本土就业和工资增长的贡献并不明显。此外，外国直接投资来源国在美国设立的分公司一般会选择在美国直接倾销所生产的全部产品，以迅速挤占美国市场，但美国通过对外直接投资在海外设立的分厂则往往无法充分拓展当地市场，约有10%的产品会销往美国本土。
（2）国家安全
外国投资委员会主要审查与美国国家安全利益相关的外国投资活动，其中，由外国国有企业在美进行的投资活动是其重点审查对象。该委员会审查的主要内容包括该投资是否威胁美国国家安全、投资主体是否受所在国政府指使以及该投资是否会影响美国对关键基础设施的把控。截至目前为止，美国已利用该机制叫停了六笔投资交易。报告指出，随着外国直接投资活动的与日俱增，现阶段这种逐案例式的审查机制已无法贴合实际变化需求，亟需制定一种更加“全面且前瞻性”的审查模式和流程。
（3）国际投资协议
在世贸组织规则背景下，当前国际投资规则主要依赖的是双边投资条约（BIT）和双边自由贸易协定（FTA）。为减少外国直接投资障碍，在确保国家安全的条件下不歧视特定投资者和相关投资行为，美国目前已与50多个国家签署了相关条约和协定，并通过投资者-国家争端解决（ISDS）条款贯彻执行。在法律依据上，双边投资条约需三分之二参议员同意，双边自由贸易协定需参众两院同意才能生效。
国会曾在2015年贸易促进授权（TPA）中为美国在签署国际投资协议时所进行的谈判明确了一些准则，这些谈判准则主要是为了减少或消除外国投资壁垒，防范外国投资者摄取特权等。贸易促进授权将于2021年7月1日失效，届时，美国会将就重新设定美国投资谈判准则以及相关续期问题展开讨论。具体来说，在双边投资谈判准则方面，由于美国与中印双边投资条约的谈判陷入僵局，国会可能将着重考虑与新兴市场有关的投资保护问题；在多边谈判投资准则方面，国会将结合世贸组织和中欧贸易协定等一系列背景进行商议。
（4）招商引资项目
为支撑美全球发展，保障其外交和经济利益，新成立的美国国际开发金融公司将通过保险、融资、直接股权投资和技术援助等方式促进私营部门资本在发展中国家的投资。此外，为了吸引投资，美商务部于2011年设立美国投资峰会（SelectUSA），提供与投资有关的讯息，解决与联邦投资项目活动有关的问题，促进外国直接投资。报告指出，虽然国家层面的招商引资项目在吸引外资方面会具有一定的价值和优势，但如果未能处理好统筹协调问题，则可能与州一级或其他层面的招商引资项目产生重叠和冲突。
四、结语
报告指出，从未来看，拜登政府可能会进一步改变风格，转变美国投资政策，新一届国会可能会将疫情纳入考量，重新审查外国直接投资对经济和就业的影响，同时还将审视外国投资委员会、投资政策准则、双边投资条约和双边自由贸易协定等发生的变化，以及招商引资项目的实际效果。
（蓝海星：郭宇）
