——基于2022年政采严重违法失信行为记录探讨完善供应商信用管理
■ 马尊瑩
党的十九大以来，各地政府在完善供应商政府采购信用管理方面进行了多重创新，围绕营造“守信者一路畅通、失信者寸步难行”的市场环境目标，在信用门槛、信用激励、信用修复等方面进行不同尝试，以期发挥信用提高资源配置效率、降低制度性交易成本的作用。然而，受到市场环境复杂性的影响以及法律层级信用管理规范缺失等条件限制，在执法过程中，政府仍然面临对供应商的惩戒效果不佳、惩戒过度、激励有限等矛盾点和难点。因此，笔者拟以2022年政府采购严重违法失信行为记录为样本，对供应商行为进行分析，探讨如何进一步完善供应商政府采购信用管理。
完善供应商政府采购信用管理体系建设的意义
一是有利于贯彻政府采购诚实信用基本原则。不同于其他政府采购主体，供应商信用管理在政府采购各环节、全过程发挥着重要作用。在招标、竞标环节，以信用档案、信用评级等方式对其进行以前年度的信用审查。在履约验收环节，对产品、服务、工程质量与执行进度进行检查。在采购全过程中，对供应商行为进行信用监督，分别对违约和诚实守信供应商采取联合惩戒、信用门槛、信贷激励等方式进行惩戒与激励，并作为以后年度的信用参考依据。此外，供应商作为政府采购与市场双主体，对其进行有效监管，既有利于发挥市场的监督力量，又有利于运用政府力量弥补市场外部性，实现双市场的协同作用。
二是有利于实现政府采购公平竞争，促进营商环境优化。供应商信用管理体系的完善与实现政采公平竞争和优化营商目标高度一致。信用处罚程序的可靠性和透明度有助于提高其参与采购的积极性。有力的信用监管可以替代质押或抵押程序，从而提高资金的流动性，助力企业生存发展。守信的政府采购行为可以作为信用再创造的基础，助力优质企业融资。信用修复机制的建立，利用政府强制约束力助力违约企业改进与成长。信用门槛的有效设置和信息披露的完备性有助于提高企业违规成本，维护守信市场环境。
三是有利于维护采购人及纳税人利益。供应商管理体系的完善有利于实现采购人与纳税人利益的长效维护。信用惩戒的设置与经济惩戒相互配合，弥补经济惩戒持续性不足的缺陷。在互联网信用公示程序的加持下，弥补传统行政惩戒措施封闭性强、选择性强、权力行使分散化、行政成本高等缺陷，能够以较低的行政成本实现较强的监管力度。良好的信用信息披露亦有利于加强纳税人的监督意识，提高市场资源配置效率。此外，信用机制的引入作为交易信息的一部分，有利于提高公共服务的供给效率与质量。
2022年政府采购严重违法失信行为分析
截至2023年2月28日，笔者从中国政府采购网查询到562家供应商的607条严重违法失信行为信息（部分供应商信用惩戒到期，信息未显示）。相较2021年613条、2020年505条失信行为记录，2022年的数据波动幅度小。违法供应商共涉及431个政府采购项目，违法行为遍及教育、医疗、体育等行业，应标标的覆盖产品、服务及工程，招标形式包括公开招标与非公开招标。此外，公示内容还包括在分散采购中的失信行为。
这些违法失信行为呈现出以下特点：一是失信行为呈现多样化特点。2022年，562家供应商的严重违法失信行为包括串通投标、提供虚假材料、成交后无正当理由拒绝与采购人签订采购合同、政府采购合同转包、投标文件虚假响应、行贿或者采取不正当手段谋取中标或成交、未按照竞争性谈判开展评审、提供假冒伪劣产品、在处罚期间违规投标9种。
二是失信行为集中分布于串通投标和提供虚假材料。在607条失信记录中，涉及串通投标257条，占42.27%，具体表现为与其他供应商互相串通、向经办人行贿等；涉及提供虚假材料236条，占38.82%，具体表现为保险、认证证书、资质证书、中小企业声明函造假等资质性文件造假与产品质量检测报告造假，两类行为合计占比80%以上。此外，供应商无正当理由拒签合同这一违法失信行为位居“黑名单榜”第三名，共计82条，占比13.49%。
三是供应商串通投标与提供虚假材料应标涉及采购标的物以产品和服务为主。2022年，共有231家供应商串通投标，涉及采购项目133个，而1个项目最多出现了6家供应商之间的串通。在信息公开较为完备的130家供应商中，违规应标提供产品的达102家，占比78.46%；提供服务的达26家，占比25.49%；提供工程的达18家，占比13.85%。产品包括计算机、办公家具、教学设备、科研仪器、生活设备、医疗器械、农用设备、体育设备；服务包括人力资源服务、家政服务、咨询服务；工程包括改造工程、绿化工程。
2022年，共有228家供应商提供虚假材料，涉及采购项目199个，而1个项目最多出现过9家供应商提供虚假材料。在信息公开较为完备的126家供应商中，违规应标提供产品的达56家，占比44.44%；提供服务的达47家，占比37.3%；提供工程的达23家，占比19.26%。产品包括医疗器械、办公家具、农用物资、教学设备、残疾人辅助设备、防疫物资等。
四是供应商串通投标和提供虚假材料涉及应标采购项目预算金额跨度大。在信息公开较为完备的130家串通投标供应商中，违规应标提供产品应标项目预算金额最低为9840元，最高为950.30万元；服务应标项目预算金额最低为32.10万元，最高为299.90万元；工程应标项目预算金额最低为43.90万元，最高为396.37万元。在信息公开较为完备的126家提供虚假材料的供应商中，违规应标提供产品应标项目预算金额最低为19.90万元，最高为2228.26万元；服务应标项目预算金额最低为15.20万元，最高为3011.04万元；工程应标项目预算金额最低为30万元，最高为1698.40万元。
五是多家供应商出现跨年度、跨地区的屡次失信行为。在2022年公布的失信记录中，共有29家供应商在2019年至2022年的政采项目中出现屡次违规的情况，共计74条严重失信记录。同一家供应商的违法记录最高达4条，接近半数的供应商违法记录在2条以上。具体表现为同一县、同一市的不同年度项目，同一省的不同项目。从违法中标到审查发现，公示跨期最长达4年，地域最广跨两省四市。涉及项目预算金额累计最低为14万元，最高达1058.16万元。此外，在29家供应商中，90%的供应商在不同项目中表现出相同的违法行为，10%的供应商在不同项目中同时出现提供虚假材料和串通投标两种违法行为。
完善政府采购供应商信用管理的建议
通过上述供应商违法失信行为的分析可以看出，受到产品和服务交易期短、频率快、检查难度大，交易金额跨度大、惩处灵活性强，审查公示周期长、形成信息差等外部条件的限制，供应商违法守信成本较高，失信成本较低，多次违法扰乱市场秩序，损害社会诚信。因此，笔者以构建约束有效、激励有道的供应商信用管理体系为目标，从提高失信成本角度出发，提供优化供应商信用管理的建议如下。
其一，要完善信用信息系统建设。对于信用惩戒，信用信息系统完善一方面可以减少信息搜寻、筛选成本，强化市场监督力量；另一方面便于各政府部门实施联合惩戒，强化行政监督力量。在信用激励方面，信息及时更新为企业提供修复渠道，信息的完备展示指导企业避免违法行为。因此，主要做法包括：一是规范违法信息的披露标准，披露内容应当包括政府采购项目编号、名称、企业具体违法行为过程描述、执法程序的正当性描述、项目招标时间、项目招标金额、惩戒比例以及自由裁量参考依据。二是规范各地违法信息披露网址。目前各地披露信息分散在各部门网站，且大部分信息超过1年便无法检索。三是各地网站要及时更新信用修复信息，避免出现过度惩戒的情况。
其二，要规范信用惩戒法律法规。信用惩戒法律法规的细化目标在于梳理传统行政手段和信用惩戒关系，在参考供应商违法行为次数、对公众利益损害程度、公众监督可及程度、项目金额大小、供应商规模的基础上，适当运用信用惩戒手段，弥补传统行政手段行政成本高、封闭性强、监督性弱的缺陷，从而提高部分屡次严重失信供应商的失信成本。
其三，要优化信用惩戒机制。当前对屡次违法供应商的信用惩戒因项目审查跨年度存在套期现象，自动修复方式和信用惩戒不累加对供应商违法存在变相激励。因此，信用惩戒机制的优化体现在灵活性、及时性以及信用修复的激励性上。一是针对多次违法企业，设立内部信用清单，对各级政府进行风险提示，对涉事企业名单内的企业进行以前年度项目抽检。二是对于多次违规企业，采取积极修复信用惩戒方式，以企业主动修复方式替代机制自动修复方式提高失信成本。