——基于采购人视角的政府采购廉政风险防控分析
■ 王召伦
近年来，国家加大了政府采购制度的改革力度，进一步强化了采购人的主体地位，政府采购“质次价高”等问题得到了有效解决。在以采购人为主体的现行制度背景下，部分采购人在履行主体责任时，出现力不从心或借此进行权力寻租等问题，滋生腐败，因此，需要加强对采购人的廉政风险防控。
本文试图从采购人视角，梳理在编制采购需求、管理履约验收等环节存在的前端“量身定做”、后端“放水”以及“中介绑架”等廉政风险问题，并一一对其原因进行分析，最后有针对性地提出相关对策及建议。
问题描述及原因分析
近年来，在确定采购需求、加强履约验收管理等政府采购环节，采购人的主体地位愈发凸显。若采购人不按照相关法律法规的要求开展政府采购活动，往往容易滋生腐败或权力寻租问题。这主要发生在采购过程的“两端”和“中介”，即前端、后端以及中介机构。前端是指采购需求的编制环节；后端是指采购项目的验收环节；中介机构是指承接分散采购项目的社会代理机构。“前端”一般采用“量身定做”等手段，“后端”惯用验收“放水”等形式，“中介”常常“绑架”采购人，从而达到利益交换或权力寻租的目的。这些都严重违背了政府采购公平公正、诚实信用的原则，造成财政资金的浪费，给公众留下政府采购“质次价高”的不良印象，因此，有必要对其加以防范与惩治。
——前端存在的廉政风险问题。
目前，有部分采购人并不熟悉政府采购相关法律法规、业务知识及有关注意事项。如果采购的货物、服务或工程项目相对更专业、更复杂，那么采购人更是“丈二和尚摸不着头脑”，于是便索性交由熟悉的或为了某种意图而达成某种默契的供应商，由他们编制采购参数或采购需求。这些供应商也乐此不疲地为采购人提供“一条龙服务”，顺便就为自己“量身定做”了。彼此的合作便由此展开，廉政风险点也就随之产生。
通常来讲，采购人或供应商往往通过以下四种方式达到“量身定做”的目的。一是设置特定的资质要求或故意拔高资质要求。例如，要求企业注册地为某省、某市、某县（区），且具有高新技术企业证书等，排斥或限制其他潜在供应商参与竞争。二是设置特有的控标参数，从而指向某一特定品牌供应商。这往往出现在电脑、空调、轿车等货物采购中。例如，通过空调的制冷量、电脑的平均无故障时间等参数来控标。三是将特定行业或特定行政区域的业绩作为加分条件，以谋取特定供应商中标。例如，在某行政区域内完成过类似项目的加3分。四是通过苛刻的商务要求变相控标。例如，在需要定制的家具采购项目中，要求供应商在中标后3日内供货。除非是已经有现货的供应商，否则其他潜在供应商是不可能在如此短的时间内完成供货，也就是通过这种不合理的严苛要求来变相控标，从而达到特定供应商中标的目的。
原因分析：一是部分采购人确实不熟悉政府采购业务，对相关参数不了解。二是个别采购人存有私心。这种私心一方面表现在想要采购到大品牌，以保证采购到质量、信誉、售后都很好的产品；另一方面则表现在权力寻租、利益交换上。
——“中介”存在的廉政风险问题。
采购人有权根据集中采购目录及限额标准，将集中采购目录以外的项目，通过自主选择的方式，委托社会代理机构进行采购。在这一阶段，采购人可能存在的风险点与前端所述相似，但不同的是，有不少采购人常常被社会代理机构“绑架”。例如，采购人本无意违反规定，但社会代理机构想在项目中做手脚，达到不可告人的目的，其手段和方式也往往是设置一些控标参数或倾向性条款，达到特定供应商中标的目的。而采购人在这一过程中欲哭无泪，当了“背锅侠”。
原因分析：一是有关部门对分散采购项目的监督检查力度相对较弱，让部分采购人或社会代理机构钻了空子。二是制度机制还有待完善。目前政府集中采购项目在各集中采购代理机构或交易中心已基本实现了全流程电子化交易，权力寻租或利益交换的可能性非常小。然而社会代理机构因国家没有强制要求其必须采用电子化招标而沿用传统纸质招投标方式，客观上为围标串标或权力寻租创造了条件。但腐败的主观原因还是个别采购人或社会代理机构存在权力寻租的私心。
——后端存在的廉政风险问题。
都说验收环节很关键，验收不好，前面各采购环节做得再好也会前功尽弃。《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）等文件都已明确采购人是履约验收的主体。但部分采购人依然存在验收把关不严、走过场，甚至有意调换验收商品的现象。这种现象在货物验收时比较突出，服务项目次之，工程项目相对较少，致使采购的商品不如人意或达不到采购的标准。
笔者认为，对有些项目验收把关不严，实际上是采购人有意为之。例如，将没达到参数要求的、资质证件不齐的、样式款式与采购需求不一致的供应商统统放过，其“放水”的目的不言而喻。此外，验收把关不严还因为采购人对项目验收不重视，派出的验收人员没有认真履职。例如，部分验收人员只是在验收单上草草地签上自己的名字，了却心中一桩差事而已，并未达到严把验收关、质量关的目的。凡此种种，最终伤害的是采购人的集体利益和财政的公共利益，影响的是政府采购行业形象。
原因分析：一是部分采购人主体责任意识不强，验收工作敷衍塞责。二是部分采购人验收不专业，验收工作只是走了验收程序，签了验收表单，没有起到实实在在的把关责任。三是存在权力寻租、利益交换的现象。
对策及建议
——财政部门应充分用好监管这把“利剑”，抓好“两端”，管住“中介”，规范“两群”。
一是建立健全有关制度，抓好“前端”，即做好采购需求管理。财政部门可以会同其他有关监督部门，建立本行政区域内政府采购专管员制度。一方面，便于采购人员管理与业务培训；另一方面，便于内控制度建设与项目实施。督促采购人建立健全项目审查和公示制度。通过专家需求论证等方式剔除项目的限制性、倾向性要求，再通过采购需求公示，广泛接受社会监督，确保采购公平公正和物有所值。
二是加强验收监督惩处力度，抓好“后端”，即做好履约验收管理。加强对采购人履约验收的监督检查和违规惩处力度。督促采购人建立健全政府采购内控制度，实行项目负责制与责任倒查制，切实抓好履约验收工作。要求各采购人建立政府采购廉政风险防控机制，强化风险防控。
三是全面推行全流程电子化，管住“中介”，即管好采购代理机构。在国家大力整顿招投标乱象的大背景下，财政部门除了应加大对社会代理机构的监督管理和指导外，还应积极对接国家有关部门，呼吁将社会代理机构全面纳入全流程电子化交易管理，做到全程无纸化、数字化、智能化，交易过程可视、可溯、可查，降低各方交易主体的参与成本，加强对社会代理机构的廉政风险防控。
四是规范专家建群入群行为，促进评审公平正义。可参考借鉴广东省广州市、河南省商丘市财政部门和苏州市住房和城乡建设局等部门的有关做法，专门发文对评审专家建立和加入微信群、QQ群的行为予以规范。要求不得私自建立或参加微信群、QQ群等专家交流群或协作群，不得接受任何单位或者个人明示或暗示提出的特定投标人的要求。对已建立的网络群组，群主应即刻解散。加入上述网络通讯群组的评标专家应立即退出。如发现评标专家涉嫌泄露评标信息、存在透露与评标有关情况等线索的，应及时保留证据并向有关部门反映。如未解散或未退群的，将严格按照当地的专家管理细则进行扣分等处理。
——采购人应建立健全内控制度。
采购人应按政府采购相关法律法规要求，建立健全政府采购内控制度，明确哪些行为可为、哪些行为不可为，以及应该注意哪些问题，保证政府采购合法合规。
此外，采购人还应注意以下问题：一是采购不能“先上车后补票”。要严格落实采购人的主体责任，严格执行政府采购相关政策，“无预算、不采购”，杜绝“先上车后补票”或“一边采一边补”的现象发生。
二是预算编制不能贪多求洋。预算编制应严格按照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国预算法》等相关要求执行，应当遵循科学合理、厉行节约、规范高效、权责清晰的原则进行编制，坚决杜绝铺张浪费、贪多求洋的行为。
三是采购需求应科学合理。应根据《政府采购需求管理办法》等相关要求，并结合本单位的采购实际需要，科学合理地设置供应商资质要求、技术参数、商务条件等，积极落实政府采购政策功能，促进经济社会发展，确保项目采购公平公正和物有所值。
四是合同签订不能偏离采购文件与评审结果。采购人应当根据政府采购相关法律法规、采购文件、中标人的投标文件以及中标通知书等，与供应商签订政府采购合同，并及时备案公示，接受社会监督。
五是履约验收不能走过场，更不能“放水”。采购参数写得好，采购过程招得好，都不如履约验收关把得严。履约验收是在整个政府采购闭环过程中的收关之作，验收严不严关乎采购质量，关乎采购人工作作风及政治觉悟，关乎政府采购行业形象。因此，验收不能“放水”。