■ 宋现国 孙思明
政府采购社会代理机构（以下简称社会代理机构）作为政府采购当事人的重要组成部分，其参与政府采购活动，能够有效弥补采购人自行采购或委托集中采购机构进行采购活动的不足，随着社会代理机构从业资质由“审批制”转变为“备案制”，政府采购代理行业的市场活力得到了有效激发。然而，社会代理机构在从业过程中的各种问题逐渐暴露出来，本文梳理了黑龙江省鸡西市社会代理机构近年来的发展历程和政府采购项目的执行情况，总结分析了社会代理机构从业特点和突出问题，以期为进一步加强政府采购代理行业监管、推动社会代理机构在政府采购事业中发挥更加积极的作用，提供有益借鉴。
发展历程及现状
自2011年起，鸡西市在政府采购代理业务中引入了竞争机制，除集中采购代理机构（鸡西市公共资源交易中心）外，还有4家社会代理机构代理政府采购业务，这4家代理机构均为省财政厅审核确定的具有乙级资质的代理机构，社会代理机构开标现场统一设在市政府采购招投标中心，中心设置了开标大厅、评标室、语音答疑室、档案室及双通道等场所，并配备了监控设施，此时的社会代理机构从业管理仍为“审批制”。一直到2015年末，具有相应资质的从事市直政府采购业务的代理机构数量没有变化，但随着2015年财政部取消了社会代理机构审批制度后，社会代理机构如“雨后春笋”般生长，门槛较低的备案机制和“一地登记、全国通用”的备案制度，使社会代理机构的数量呈现出较快增长态势，据统计，2022年代理过市直政府采购业务的社会代理机构有31家。
在承接项目情况方面，按项目性质分类，政府采购项目可以分为货物类、工程类和服务类采购项目。以2022年鸡西市的数据为例，社会代理机构承接货物类采购项目112项，占总项目的比重为71.8%，采购预算金额26703万元，占总预算金额的比重为76.8%，实际采购金额24205万元；工程类采购项目15项，占总项目的比重为9.6%，采购预算金额2288万元，占总预算金额的比重为6.6%，实际采购金额2201万元，占总实际金额的6.9%；服务类采购项目29项，占总项目的比重为18.6%，采购预算金额5780万元，占总预算金额的比重为16.6%，实际采购金额5516万元，占总实际金额的17.3%。
从采购方式看，采购人将采购项目委托给代理机构操作，代理机构承接的采购项目全部为采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商以及询价采购的项目，像定点采购和协议采购等方式的采购项目代理机构没有涉及。
从中我们可以看到，公开招标方式作为政府采购的有效采购方式，在社会代理机构组织采购项目中运用较多，尤其是2020年，鸡西市采用公开招标方式采购的项目数量占比接近50%，但其采购预算金额占比却达到了91%。到了2021年，受采购方式适用和限额政策调整的影响，采用公开招标方式的采购项目数量虽然有所减少，但其仍是政府采购项目采用的主要方式之一。
存在的问题
笔者结合当地和其他地方社会代理机构的执业情况，将一些突出问题进行了梳理。
从执业能力来看，存在“两个不专”的问题。一是代理项目不专。通过对社会代理机构所代理的项目性质分析，货物类和工程类采购项目是社会代理机构主要组织的项目，而服务类项目的占比非常低，服务类采购项目不同于其他两类采购项目，每个服务类项目都有其独特的性质，采购人和集中采购机构往往对此类项目的操作经验比较少，本应是社会代理机构承接项目的发力点，但从结果来看，因为服务类项目的操作难度较大等原因，并没有成为社会代理机构的主要代理项目，社会代理机构的专业性没有得到体现，不符合社会代理机构个性化和专业化的发展趋势。
二是从业人员不专。2018年，财政部出台了《政府采购代理机构管理暂行办法》，对社会代理机构专业人员作出了要求，如，必须具备专职人员5人以上。但从调研和日常工作掌握的情况来看，代理机构从业人员不足、不专问题较为突出。一方面体现在“专职”不足，社会代理机构发展规模不一，部分社会代理机构受规模限制，从业人员往往身兼数职，有的人既是业务经理又是项目经理，有的人既是财务工作人员又是文件编制人员，专职从事文件编制、开评标等从业人员不足；另一方面体现在“专业”不专，社会代理机构从事政府采购业务的专职人员没有相应考试要求，如何确定专职人员的专业性是难点，在备案登记考核时通过现场问答、出题测试等方式不能全面、深入了解到专职人员能力，多数专职人员的专业能力不够，仅能掌握基本的法律、法规知识，从业经验、组织能力等方面相对欠缺。
从组织程序来看，存在“两个突出”的问题。一是存在违规操作问题。通过近年来专项检查和日常监督工作发现，社会代理机构在组织采购活动时违规操作问题较为突出，主要体现在以下几个方面。其一，委托代理，权责不清。委托代理协议签订的目的就是要求采购人和代理机构将各自的权利和责任厘清，明确好各自的任务，但部分代理机构存在着委托代理协议签订流于形式、实施没有遵守的情况，委托代理协议的作用没有发挥出来。其二，信息公告，“公”而不“告”。目前，社会代理机构基本都能做到在规定时限内、规定媒体上发布信息公告，但是有的信息公告内容不完整，对于要求在公告中体现的内容没有体现到位，或变相在招标文件中体现，造成供应商掌握信息不对等。其三，文件编制，政策落空。社会代理机构在编制招标文件时，对于国家要求的有关支持中小微企业发展和国家绿色环保及节能减排要求落实不到位，对于明令禁止的负面清单内容执行不到位。其四，组织环节，欠缺规范。在组织项目环节，社会代理机构往往在评审专家的抽取使用与项目结合、保证金的收取和退还的形式及方式、供应商的报名和审查程序等方面把握不准，时有违规问题发生。
二是缺乏处理投诉的能力。社会代理机构由于自身执业能力等方面的欠缺，往往成为被投诉对象，这也反映出代理机构在处理涉及投诉问题时存在两个方面的不足。其一，纠错能力不足，政府采购项目在投诉前需按法定程序进行质疑，对质疑答复不满意或超期未进行答复的可按程序提起投诉，对社会代理机构的有效投诉突出反映了社会代理机构在处理质疑项目时的能力不足，没有在质疑期内对相关供应商提出的问题进行解决，自身纠错能力存在不足。其二，主观意愿不强，从有效投诉涉及内容来看，采购文件被质疑的居多，面对此类客观质疑问题，本应是依据法律法规比较容易作出判定的，反而成为了投诉的高发点，这其中主要暴露出社会代理机构在面对质疑问题时往往采取推诿责任、混淆概念的消极应对措施，真正的主观处理意愿不强。
三是投诉实质影响大。通过对有效投诉的实质影响情况进行分析，根据投诉处理决定来看，有效投诉的项目都直接影响了中标结果，根据决定内容均需重新组织采购活动，直接影响了采购项目的进展，对社会代理机构自身和采购活动的各方参与者都是一种浪费。其一，浪费了优势，社会代理机构的组织采购活动效率一直是其发展的优势之一，但是因为有效投诉实质影响了采购结果，造成项目进展过慢，没有体现社会代理机构在效率方面的优势。其二，浪费了资源，组织一次完整的采购活动，无论是代理机构本身还是采购人，或者参与活动的供应商都付出了很多时间和精力，但受投诉改变中标结果的影响，重新组织采购活动浪费了各方参与者的资源。
从机构发展来看，有些代理机构存续时间短。社会代理机构作为经营性中介机构，也应遵循事物发展的客观规律。通过梳理可以发现，2021年代理鸡西市政府采购业务的社会代理机构已有多家停业。有些社会代理机构的生命周期短，最为直接的影响就是对政府采购项目的全流程管理工作形成了阻碍，尤其是对于项目档案保存，政府采购项目档案的法定保存期限为不少于15年，社会代理机构的生命周期直接影响着档案保存工作的完整性，应由代理机构保存的项目档案就有流失的风险，一旦采购人保存的文件缺失，将直接造成项目档案没有备份可查。
（作者单位：黑龙江省鸡西市财政局）