■ 赖登凌 刘宁波 杨利影
作为政府采购活动的源头，采购需求内容是否清楚、表述是否规范、含义是否准确，在很大程度上决定了政府采购活动的质量和效果。如何有效压实采购人在需求管理方面的主体责任，促进需采两侧协同联动，打通需采衔接的堵点、卡点，是保障军队采购提质增效的重点。本文试图梳理采购需求管理工作中的瓶颈难题，并提出相关的优化建议，旨在助力军队采购高质量发展。
瓶颈难题
——需求形成不够严谨、科学。一是采购目标不够明晰，导致重复采购的现象时有发生。例如，对于以前年度还在进行的项目，因信息不畅、管理不细等原因，本年度重复提报采购需求；对于库存充足且暂时无大项消耗计划的项目，存在例行性提报采购需求的问题；对于同类产品或服务，因统筹不够、测算不准等原因，存在反复采购的情况，间接增加了采购人员的工作负担，削弱了集中采购的规模效应。
二是预算编制不够科学，导致价格畸高或畸低的现象时有发生。例如，预算金额偏高，可能会预留出较大的利润空间，容易引发价格虚高等问题；预算金额偏低，可能会无法保证供应商的合理利润，容易引发供应商响应不足、流标、废标等问题；简单抄袭以前年度或同类产品预算，则可能因产品迭代更新而成本降低，也可能因产品研发投入多或者原材料价格上涨而成本骤增，造成预算发生较大变化。
三是意向公开不够严谨，导致描述含糊不清的现象时有发生。例如，项目名称似是而非，很难看出采购单位真正想要什么；“数量一批，满足我部提出的所有功能性指标”等需求概况的表述笼统；“与相关意向公司对接后形成初步参数”等初步技术参数形同虚设。虽然采购意向公开只是供应商初步了解采购安排的参考，但类似上述采购意向公开的描述仅仅是程序上走过场,导致政策效果大打折扣。
——调查论证不够深入扎实。一是市场调查不够深入，导致调查结论偏离客观实际。例如，调查准备不充分、调查选样不科学、调查过程不细致等，可能造成调查双方信息不对称，进而影响调查效果；相关调查资料在整理归档时不及时或未归档，造成后续在对接采购服务站时面对疑问说不清或没依据。
二是参数设定不够严谨，导致表述不够规范。例如，将网络查询后的参数一字不改地照搬，不管市面上还有没有这类产品；用户代表怎么描述就怎么设，不管实际需求和预算标准；仅明确某一项参数，其余参数完全照搬某一品牌。
三是不区分情况而机械选取论证专家。笔者认为，论证环节不要求随机抽取论证专家，就是为了保证专业、精准、高效，克服专家库数量有限、分类较粗、经验不足等现实矛盾，但现实中，很多单位将这一环节简单化，甚至“一刀切”“一抽了事”，严重影响了采购需求编制论证的质量。
——标准要求不够精准合理。一是技术要求不够清晰。例如，部分采购人简单查阅以往采购信息或是直接交给特定供应商提供参数，不管这一做法是否会造成标准具有指向性；指标参数过于精确，尺寸、重量、体积等设为固定值，而不是合理的区间范围。
二是经济要求不够合理。比如，对于运输服务，有些服务需求明确“装完全部物资需要100台车”，但按100台车一次拉完还是50台车两次拉完却未明确。实际上，这两种方式对供应商的调度能力、利润占比等有着决定性影响。笔者认为，类似上述情况，一方面较难启动后续采购，另一方面容易造成后期履约纠纷。
——实施意见不够契合实际。一是方式选择不科学。采购单位应当结合采购项目特点，按照不同采购方式的适用情形，提出拟采用的采购方式。但实践中，部分采购单位过度强调招标方式，对于非招标方式不愿用也不敢用。例如，对于有的涉密且又无法进行脱密处理的项目，部分采购单位仍选用公开招标方式；有的采购单位明知采购需求有倾向性，且满足要求的潜在供应商达不到公开招标最低3家的数量要求，仍选用公开招标方式。
二是资格条件不合规。例如，还存在违规将企业规模、销售业绩、注册地等设置为供应商资格条件或变相隐藏设为技术参数中的实质性条款等情况。
三是评审方法不合适。部分采购单位在潜意识里认为，最低评标价法和综合评分法中的低价优先一定会影响或制约采购质量，于是盲目追求质量优先法或违规在物资项目中使用基准价法。
——审查提报不及时高效。一是需求审查不到位。采购单位在提报需求前有一般审查和重点审查两个环节，但目前一般审查时常存在“缺斤短两”的情况，有的不会审，有的则认为前有需求部门、后有采购机构，不用审。
二是需求提报不及时。例如，有些采购单位是业务人员临时接手项目，在其熟悉政策过程中相当于又将项目流程走了一遍，耽搁了大量时间；还有些采购单位对此不够重视，等截止时间快到了才发现需求提报环环相扣，鉴于很多环节的时限要求，此时想让流程提速也难。
意见建议
——从源头上扩大供应商参与响应的广度与深度。无论在市场考察还是在供应商咨询等环节，要广泛宣传政策，引导供应商公平竞争，防止因一些非关键因素的不合理、有歧义造成供应商核算难、响应难。比如，交货地点过于分散，造成附加物流成本超过物资本身；附加服务不合理；售后服务不合客观实际等。这些虽看似影响不大，但很容易影响供应商的响应意愿。
——从源头规范采购单位的需求编制工作。不断完善标准技术参数库或服务要求库，至少区分优质、一般两个档次，方便采购单位结合单位实际及采购目标进行匹配选定。梳理汇编各类国标、军标等强制性标准或规范性文件，并动态更新。依托采购平台，开设标准规范专栏，方便采购单位、采购机构及监督部门等查阅参考，避免标准查阅难、下载贵，以及误用过期标准或引用错误等。依托采购平台探索市场调查平台化。例如，通过接入政府采购电子卖场、公共资源交易平台、电商平台等，发起市场调查邀请，概略摸清市场供应潜力、市场价格概况、大致配置标准等关键信息，克服线下跑市场的麻烦和局限，提升市场调查的质效。
——采取轮候审核制，倒逼采购需求一次成形。对于大多数采购单位来讲，确定集中采购的规模、数量等绝非儿戏，应审慎敲定。对此，笔者认为，采取轮候审核制可能更科学、高效。具体来说，将每月的单周设为集中提报期、双周设为集中审核期；采购机构可以组织初核人员、相关专家、采购单位代表及复核人员集中办公，面对面审核，现场解决问题；对于部分简单项目，可探索初核、复核同步组织，克服零散提报审核难以集中等问题；在审核中一旦发现需求要素不全、需求调查走过场等问题，可直接驳回，并至少延迟一个提报周期才能再次提报。如此一来，既能保证采购单位有充足时间完善采购需求，又能形成一定审核压力，防止个别采购单位需求管理随意化，倒逼采购需求一次成形。
——立足结果，推进采购需求精准调查。当前政策对采购需求管理的各个环节、标准、形式等都作了较为详尽的描述和界定，有力地推动了采购需求管理标准化、规范化。笔者认为，在推进“程序正确”向“结果满意”转变方面还可进一步深化拓展。对于物资类项目，可以要求在采购需求调查情况中列明三个以上不同品牌型号的标的物资、技术参数、市场价格等；对于服务类项目，可以要求在采购需求调查情况中列明服务涉及的人力资源成本、配套设施成本、市场价格等。一方面，倒逼采购单位真调查，防止走过场；另一方面，方便采购机构比对复核，快速了解项目真实情况。此外，还可依托提供的数据推演论证评分细则是否科学合理，反向验证并优化采购文件，从而提高采购文件与采购目标的匹配度，更好实现“结果满意”。
——推进需采深度融合。目前，采购单位在收到采购机构反馈的意见建议后，对于采纳的意见，应当进行书面函复；对于不予采纳的，应当与采购机构协商解决，并形成书面材料。如果双方不能达成一致意见，则应当报采购机构上级管理部门协调解决。其中，技术要求和经济要求通常以采购单位意见为主，组织实施的相关事项通常以采购机构意见为主。笔者认为，上述政策虽然较好地解决了职责界定不清、责任双方推诿扯皮等问题，但实践中，若一方坚持己见，另一方往往只能被动接受。对此，笔者建议，推动需采深度融合。采购单位可以分担或负责一定比例的评审分值设置，采购机构可以针对部分不合理参数提出异议或赋予一票否决权。此外，采购管理部门定期梳理发布争议处理典型案例及指导意见，从制度层面推动需采深度融合。
——推动需采双向考评。对于在初核、复核环节出现明显问题的项目，特别是在采购需求公示期间引起大量供应商质疑的，经确认属实，应当记录在案，定期通报讲评；对于因采购需求不合理或存在指向性、排他性等造成项目流标、废标的，应当要求采购单位说明原因并重新论证提报采购需求；对于因采购需求缺项、漏项或不合实际造成合同订立难、履约难的，应当要求采购单位说明原因并结合实际及时补救。此外，笔者还建议，建立全程登记、评价、通报机制，形成督导压力，倒逼采购需求管理不断优化完善。同时，依托市场调查提供的相关数据，采购单位可结合本单位采购目标模拟设置评分细则，组织评审推演，形成虚拟评审排序，将其一并交给采购机构作为参考。待采购机构完成采购评审后，组织虚拟与实际评审结果分析比对，并将其作为采购结果满意度评价的重要指标和采购机构服务质量考核的参考要素。
（赖登凌系陆军勤务学院军需采购系讲师、刘宁波系新疆军区保障部采购服务站采购室主任、杨利影系新疆军区保障部采购服务站采购室助理工程师）