编者按：采购需求是政府采购活动的源头和出发点，决定着采购结果质量。依法加强采购需求管理，是深化政府采购制度改革、提高政府采购质效的重要保证。在统一大市场下，如何构建采购需求体系结构框架，做好顶层设计？为此，本版特设专栏，邀请业内专家，把脉采购、问诊需求。
■ 张雷
政府采购的起点始于需求，从实际需求出发开始走入立项建议、规划论证到后续的采购执行程序。本文根据我国现行的制度规范和政府采购发展实际，借鉴美国国防部体系结构框架（Department of Defense Architecture framework，以下简称DoDAF）、联合能力集成与开发系统（Joint Capabilities Integration And Development System，以下简称JCIDS）、国防采办系统（Defense Acquisition System，以下简称DAS）、联合能力领域（Joint Capability Area，以下简称JCA）的思路，结合我国项目审批管理流程和中央国家机关政府采购中心构建的模板、标准、评价三位一体的政府采购需求标准体系，兼顾项目管理、需求生成、标准体系和数据中心四种逻辑关系，从体系结构入手，建立政府采购需求体系结构框架，旨在为政府采购需求管理提供全生命周期的支持。
在建设全国统一大市场背景下，中央国家机关政府采购中心（以下简称国采中心）通过对信息类项目进行分类，积极探寻与之匹配的需求表述体系结构。目前，国采中心已从框架、项目分类、体系结构、项目管理、数据模型到技术标准，建立了政府采购完整的需求体系结构框架，对新形势下规范政府采购需求、提升需求质量和采购工作效率做了有益探索。
制度背书
建设全国统一大市场是构建新发展格局的重要基础支撑和内在需求。2022年4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）正式发布。《意见》提出，“深化公共资源交易平台整合共享，研究明确各类公共资源交易纳入统一平台体系的标准和方式”“推进同类型及同目的信息认证平台统一接口建设，完善接口标准，促进市场信息流动和高效使用”“建立健全全国性技术交易市场，完善知识产权评估与交易机制，推动各地技术交易市场互联互通”“深入推进招标投标全流程电子化，加快完善电子招标投标制度规则、技术标准”。《意见》为政府采购带来了新的机遇和挑战，对信息类项目需求标准化建设提出了更高的要求，即加强顶层设计，整合资源，需求生成环节要求系统建设兼顾本领域甚至跨领域信息共享、设施共享；规划预算环节要求统筹考虑资源分配；采购执行环节要求交易机制科学高效，技术支撑先进完备。
随着国家建设全国统一的电子政务平台和电子化政府采购管理交易平台工作的不断推进，财政部陆续发布了政府采购相关系统建设规划和数据规范。例如，《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》明确，“科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的重要内容,是执行政府采购预算、发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则的重要抓手,在采购活动整体流程中具有承上启下的重要作用。”
为此，本文结合政府采购实践，通过借鉴DoDAF建立政府采购需求体系结构框架，参考美国项目管理知识体系（Project Management Body Of Knowledge，以下简称PMBOK）建立采购需求生成项目管理程序和采购程序模型，基于政府采购需求标准体系建立采购需求生成标准规范和相关模型，探索在统一大市场条件下为采购人制定采购需求、规划采购预算、执行采购活动、开展项目履约管理等提供技术层面的支撑框架模板。
框架路径
著名科学家钱学森认为：“系统由相互作用、相互依赖的若干组成部分结合而成，这些组成部分作为分系统又是更大系统的组成部分。”体系结构是描述一个系统组成单元的基本结构。体系结构框架是体系结构开发的顶层、内容的架构和概念模型，为构建、分类和组织体系结构提供了指南和原则（DoDAF 2.0版）。
（一） 美国国防部体系结构框架
1. 框架的依托结构
框架依托联盟体系结构建立。根据DoDAF，集成体系结构定义为：“数据元素被统一定义和标识，在所有产品和视角中都一致地使用。”联盟体系结构定义为：“分布式战略信息资产的基础，定义了使命、完成使命的信息和技术以及响应使命需求变化而采用新技术的转型过程。”《C4ISR体系结构框架》（Command，Control，Communications，Computers，Intelligence，Surveillance and Reconnaissance Architecture framework）1.0版和2.0版都是依托集成体系结构建立的解决方案级体系结构框架。
2. 框架的结构视角
DoDAF的视角用于描述适应决策角度的框架体系结构构成。在DoDAF 2.0版的8个视角中，全景视角继承全景视图，作战视角继承作战视图，系统视角、服务视角继承系统及服务视图，标准视角继承技术标准视图，数据和信息视角继承作战视图、系统及服务视图，增加能力视角和计划视角。在实际应用中，视角可以根据实际需要灵活增减。
全景视角用于描述背景、目标、范围，以及与所有视角相关的体系结构背景方面的顶层信息。项目视角用于描述能力需求与正在实施中的不同项目之间的关系，以及能力要求和作战要求、系统工程过程、系统设计和服务设计之间的依赖关系，其内容依赖于能力需求和采办系统。能力视角用于描述能力要素、交付时间以及部署后的能力。作战视角用于描述支持作战能力的作战想定、过程、活动和需求。服务视角用于描述性能、活动、服务及其交换规则，提供用于阐述执行者、活动、服务和他们之间交换的多种解决方案的设计，提供或支持作战功能与能力功能的若干解决方案的设计。系统视角用于描述系统组成、系统间连接关系及其背景和规则，是现有系统支持下的一种解决方案，阐述提供或支持作战功能和能力功能的系统、系统组合、互联性和背景信息。数据和信息视角用于阐述体系结构中有关能力和作战需求、系统工程过程、系统和服务等方面的数据关系和排列结构。标准视角用于描述可应用到体系结构的标准指南和发展预测，阐述适用于作战、业务、技术和工业的政策、标准、指南、约束和预测，这些都用于能力要求和作战要求、系统工程过程以及系统与服务。
（二） 基于DoDAF的政府采购需求体系结构框架
借鉴基于能力评估、面向服务和以数据为中心思想的DoDAF，建立政府采购需求体系结构框架（Government Procurement Demand Architecture framework）作为企业级体系结构框架（采用联盟体系结构），包含解决方案级体系结构框架（采用集成体系结构）。政府采购需求体系结构框架试图为采购人进行需求表述提供结构、关系和规则方面的支持。体系关系描述方面根据不同项目类型和层次，增减体系产品（或模型）。简单货物（或服务）采购属于项目管理者层次，不涉及数据、支持产品（模型），仅涉及基本产品（模型）。集成采购属于架构师层次，涉及数据和模型概念逻辑层次，但不涉及元数据。体系采购研发属于开发者层次，涉及元数据物理交换规范。具体项目采用的需求视角、关系模型、数据和标准规范，可以参照推荐的体系结构填写，也可以根据业务需要自行确定。政府采购需求体系结构框架也试图在支持项目采购需求表述的同时，为项目需求生成、规划和采购执行提供程序表述支持，为项目执行特别是研发类项目执行提供全生命周期的规范性支撑。
1. 需求生成思路的确定
党的十九大报告指出，“构建一体化的国家战略体系和能力”。按照国家的战略部署，各行各业都在明确顶层设计和基本制度。因此，借鉴DoDAF基于能力的构建思路，以“能力需求”部分为需求引领，以“业务需求”“服务需求”“系统需求”落实需求解决方案，按照规划要求查找差距，能力需求的思路自上而下，从体系角度通过对战略规划、高层运行概念、需求分解、统筹安排、解决方案多因素协调照顾未来发展。特点是基于顶层设计，顶层决定性强，整体关联性紧密，实际操作集成性强，在实践中所有项目都采用这种表述，特别是对于跨行业、跨部门、新建、研发类项目可实现体系更清晰的表述。同时，又需要按照提出问题、分析建模、解决方案的思路，通过对具体问题、基层运行概念、需求分析整合解决方案，解决具体问题。特点是基于具体问题，顶层决定性偏弱，整体关联性松散，实际可操作性和针对性强，在实践中可根据项目特点灵活增减需求生成部分的产品（或模型），解决既有实践成果集成和发展的表述结构问题。
2. 数据中心思想的体现
参照美国国防部体系结构元模型（Department of Defense Architecture framework meta Modal，以下简称DM2），在数据构成层面，与其他部分的描述模型大多从某个特定领域元模型提取信息不同［提供行业元数据定义，如国家电子政务标准体系建设指南（业务规范）定义的元数据］，“数据规范”部分的描述模型包含从所有元数据组中提取出来的信息，并通过有效组织支持需求论证和工程实现，这是落实以数据为中心思想，实现体系结构化、信息可度量的基础。
3. 项目规划程序的体现
“项目管理”部分包括三个模型，即项目概述、项目规划、能力映射。其中，项目概述模型提供项目背景、目标、内容、范围、类型描述。项目规划模型提供项目预算规划、组合管理、需求生成和采购实施程序，用于支持项目立项估算、科研、初步设计概算和采购预算规划流程，通盘考虑项目之间的关系，采购和规划介入需求生成过程时机。能力映射模型提供项目规划模型和能力需求模型之间特定要素如何实现能力和可能需要的接口，用于支持需求生成过程和采购履约过程。
4. 采购标准规范的构成
“标准规范”部分涉及四个模型，即政府采购需求体系结构模型、政府采购需求标准体系模型、政府采购需求管理知识体系模型和标准涉及未来发展模型。其中，政府采购需求体系结构模型提供需求体系结构参照，以及服务需求、系统需求、数据需求等解决方案要素的更新和参照标准。政府采购需求标准体系模型提供需求解决方案政策、商务、业务、技术标准参照，特别是技术参数分档建议。政府采购需求标准体系涉及三方面内容：一是政策标准规范，包括行业准入、政策扶持和强制、优先采购等相应法律法规；二是业务标准规范，包括行业的运行管理规定、业务规则和相关文本格式规范；三是采购需求标准，是指通过对政府采购标的特征描述，为获得最佳秩序提出的相应规范。政府采购需求管理知识体系模型提供政府采购需求框架形成从立项、科研、初步设计到采购执行、履约监管全周期项目管理支撑，提供采购需求文件形成特别是解决方案核心参数产生过程控制。
5. 政府采购程序的体现
“采购实施”部分涉及三个模型，即采购程序模型、实施方案模型、履约监管模型。其中，采购程序模型为项目采购过程提供支持，包括确定采购方式、测试方案、评价办法、采购合同，还为采购过程和商务需求提供表述，即与采购人交互的各种需求（包括预算、限价、付款方式、资质要求、勘察、联系人、履约保证金等）。实施方案模型为项目实施过程提供支持，包括在时间进度下的工作流程、项目变更、多计划隶属管理。履约监管模型为项目履约过程提供支持，包括履约时间、履约地点、履约监管模式。采用项目管理范围、进度、成本绩效三大基线对项目进行履约监管。（未完待续）
（作者单位：中央国家机关政府采购中心）