——上海市财政局开展政府采购行政裁决示范点建设工作情况综述
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上曾强调，改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。作为第一批政府采购行政裁决示范点（以下简称示范点），上海市财政局对此高度重视，主动提高政治站位，以“三步棋”有条不紊地开展示范点工作，为推动全国行政裁决工作的标准化、规范化作出了“上海贡献”。
谋而后动 确保改革平稳有序落地落实
纵观上海市财政局示范点建设的推进情况，可谓是“谋定而后动，知止而有得”。秉持着万事有章法的原则，上海市财政局下了示范点建设工作的第一步棋——定计划。
上海市财政局被确定为示范点后，成立了由局主要领导牵头的示范点建设工作专班，并以示范点建设运行的理想模式（即设置具有独立法人资格的政府采购行政裁决机构，并以其名义对全市案件开展裁决活动）作为工作目标，形成了较高标准的示范点建设工作方案。随后，上海市财政局提请市政府召开了专题会议，并以专报方式向相关市领导报告了示范点建设的相关考虑，由常务副市长牵头召开了市政府专题会议。通过与市编办、市司法局等相关部门深入沟通，上海市财政局研究起草了示范点运行所需的基础性制度文件，包括《上海市政府采购行政裁决试点实施办法（草案）》《上海市财政局政府采购行政裁决工作规程（草案）》《上海市财政局政府采购行政裁决内部控制办法（草案）》等。
“经深入调研发现，由于在法律制度和机构人员两个层面存在难点，短期内难以一步到位实现示范点建设理想模式，经报告财政部国库司并专报市领导，2021年8月，我局确定了按照依法合规、稳中求进原则，分三个阶段推进示范点建设的工作计划。”上海市财政局政府采购管理处有关负责人表示。
据介绍，第一阶段是“建机制”，在市本级建立和完善政府采购行政裁决工作机制，并在市本级案件办理过程中试行该机制。第二阶段是“收案件”，待解决法律制度障碍后，试行选取若干区的案件在市级办理。第三阶段是“改到位”，根据机构设置和人员配备情况，逐步扩大案件上收范围，实现由独立裁决机构以其名义对全市案件开展裁决活动的改革目标。
计划有了，如何高效推动示范点工作还需“一针强心剂”，提振信心。2021年12月，《中共上海市委办公厅 上海市人民政府办公厅印发〈上海市财政局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》将政府采购行政裁决职能单列，并明确市财政局下设的监督检查局加挂上海市政府采购行政裁决办公室（以下简称裁决办）牌子，具体负责组织开展政府采购行政裁决工作。
稳扎稳打 在法治轨道上不断推动改革
法治引领改革，只有在法治轨道上，改革才能破浪前行，向纵深推进。上海市财政局深知这一道理，于是搭框架便成了第二步棋。
2023年8月，上海市财政局印发了《上海市政府采购行政裁决示范点建设实施方案》（以下简称《实施方案》），并附《上海市财政局政府采购行政裁决工作规程（试行）》（以下简称《工作规程》）。《实施方案》主要明确示范点建设的依据、总体要求、基本原则和主要内容，《工作规程》主要用于规范行政裁决业务流程，明确相应工作要求。
“说白了，就是‘一明二规三配套’，即明确示范点建设职责分工，规范行政裁决业务流程，配套组建行政裁决专家库，以搭建示范点建设制度框架。”上述负责人补充道。
据了解，上海市财政局行政裁决主要涉及政采处、裁决办和法规处。政采处作为承担法定政府采购监督管理职能的业务处室，负责拟定行政裁决实施方案、工作规程等管理制度及组建行政裁决专家库。另外，对于不适用行政裁决的信访举报案件的调查处理以及行政裁决案件中违法违规行为的行政处罚，仍由政采处负责。裁决办作为承担行政裁决职能的专门机构，负责制定行政裁决内控管理等配套制度，组织开展行政裁决工作，将行政裁决中发现的违法违规行为线索移交政采处调查处理。法规处作为法制综合管理部门，配合政采处、裁决办开展行政裁决制度建设，派员旁听合议庭会议，对裁决决定进行法制审核。
“按照‘三随机两公开’的政府采购行政裁决工作机制要求，参照财政部国库司下发的内控工作标准和业务流程规范，我局还制定了行政裁决业务流程。”上述负责人表示。
具体来看，一是受理与否。对供应商依法提起的投诉，裁决办受理岗负责进行审查，并提出受理或不予受理等意见。二是调查。裁决办审理岗对案件开展调查，调查一般采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。三是调解。投诉事项不涉及违法违规行为且当事人同意调解的，应当先行调解。四是审理。审理分为简易制和合议制两种模式，金额较高（1000万元以上）、案情复杂或社会影响较大的案件采用合议制。简易制由裁决办审理岗人员负责审理，合议制由裁决办审理岗人员和1名以上裁决专家组成的合议庭负责审理。五是裁决书会签。裁决办拟订《行政裁决书（送审稿）》，由法规处通过会签方式进行法制审核。适用合议制的案件，增加政采处会签。六是决定。经局领导核准后，审理岗负责制作、送达《行政裁决书》，并将裁决结果在中国政府采购网及上海政府采购网上公告。
此外，根据《工作规程》规定，上海市财政局还组建了政府采购行政裁决专家库。“考虑到政府采购行政裁决工作处于起步阶段，专业性较强，且目前市本级案件数量不多，裁决专家库遵循‘少而精’的原则。”上述负责人告诉记者，在与市法学会（行政法研究会）对接的基础上，他们采取定向遴选的方式招募了8名政府采购和法律领域的专家作为首批入库裁决专家人选。
对于如何管理裁决专家库，这位负责人表示，将参照政府采购评审专家库的管理模式，依托上海政府采购云平台进行建设，并将按此模式试运行一年，到期评估后再就专家聘期、退出机制等动态管理机制作出进一步明确。
厚积薄发 在改革进程中不断完善法治
自2023年9月起，上海市财政局监督检查局正式加挂“上海市政府采购行政裁决办公室”牌子，开始承接上海市市本级政府采购行政裁决工作，标志着上海市财政局已着手下第三步棋——试运行。
试运行效果如何？数据显示，截至1月中旬，裁决办共收到行政裁决申请16件。其中，作出行政裁决决定5件，作出不予受理3件，双方当事人同意调解终止处理1件，申请人撤回终止处理5件，正在处理2件。
“目前，简易制、合议制两种审理模式，以及探索多元化解矛盾纠纷途径，对不涉及违法违规行为的裁决事项，通过约谈、建议、辅导、规劝等推动双方当事人达成协议的调解结案模式，都得到了实践检验，并取得了良好成效。”上述负责人表示，虽然上海市示范点自正式运行以来，总体平稳有序，但由于缺乏关键的法律和人才支撑，在工作推进中也面临一些困难，包括法律障碍、专业队伍、调解效力、内部协调等问题。
据介绍，由于上收投诉案件和由裁决办以自己名义开展裁决活动需要得到有关部门授权，现阶段裁决办只能以行政裁决工作机制办理市本级政府采购投诉，且必须以市财政局名义作出裁决决定，制约了试点工作向纵深推进。另外，在市级建立一支具有承接全市案件能力的工作队伍，涉及机构及人员编制等复杂问题。由于中央层面尚无类似机构可作参考，且试点工作未来存在不确定性，难以一步到位，成为下一步案件上收的瓶颈。此外，由于裁决工作以原投诉处理的规定为依据，在实践过程中，存在当事人质疑调解协议的法律效力、拒绝调解的情况。
“对此，我们将坚持问题导向，以创新思维破解难题。”上述负责人表示。下一步，上海市财政局将根据试运行情况，在市级层面进一步完善政府采购行政裁决工作机制，并纳入本市“一网通办”平台——多元化解矛盾纠纷服务“一件事”办理事项。持续加强裁决队伍建设，锻炼培养裁决专业人才，剖析并汇编典型裁决案例，根据裁决工作需要适度扩充裁决专家资源。积极创造条件，统筹市、区财政部门资源，推进区级政府采购投诉案件由市级集中裁决的扁平化管理模式。（张舒慧）