编者按
近日，财政部就《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。继框架协议采购方式后，政府采购又将增加一种新的采购方式。为此，本版特设专栏，邀请业内专家对合作创新采购的顶层设计建言献策，为相关部门提供参考。
合作创新采购：一种全新的采购方式与合同管理制度（上）
■ 王周欢
合作创新的重要特征是基于采购人与研发供应商之间的合作关系，而合作创新采购是采购人通过竞争程序确定研发供应商共同实施研发，共担研发风险，并由采购人购买创新产品的采购活动，故其采购程序较为复杂，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规定的采购方式难以完全适用。《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）探索了一种全新的采购方式——合作创新采购方式。在合同管理制度上，研发合同的当事人基于合作而形成权利和义务关系，故其合同性质也较为复杂，且合同的定价方式采用成本补偿与绩效激励相结合的定价方式，明显有别于一般政府采购合同。本文试图对合作创新采购方式的程序创新以及研发合同的性质与管理进行探讨。
合作创新采购方式的程序
——欧盟创新采购程序。
创新采购在国际上有较为成熟的做法，如欧盟创新采购指南，为各国提供了可资借鉴的实践经验。在讨论《征求意见稿》前，不妨先看看欧盟创新采购指南。其规定的创新采购程序较多，主要有以下三种：一是竞争性谈判程序。在此情况下，市场上没有现成的解决方案，公共购买者通过谈判调整现有的要素或条件，以开发一个创新的解决方案，满足技术规范中描述的需求。
二是竞争性对话，即一个两轮的程序。公共购买者在描述性文件中确定其需求，设定对候选人的最低要求，并根据最佳价格质量比来确定合同授予标准。在对候选人的选择标准核实后，公共购买者开始与符合最低要求的参与者进行竞争性对话，参与者可以提出广泛的解决方案。一旦公共购买者认为竞争性对话达到了最佳阶段，剩下的参与者就会被要求提交最后的报价，而合同则在最佳价格质量比的基础上授予。
三是创新伙伴关系，即欧盟公共采购指令规定的一种相对较新的公共采购程序。创新伙伴关系的主要特点是创新发生在合同执行过程中。一旦公共购买者与创新的最佳潜在供应商签订了合同，该供应商就会被期望创造出创新的解决方案，并确保其为公共购买者实施。创新伙伴关系的过程分三个阶段进行。第一阶段是选择合作伙伴，即通过征集竞争程序，选择一个（或多个）最合适的合作伙伴，授予建立创新伙伴关系的合同。第二阶段是合作伙伴与公共购买者合作，开发新的解决方案。此阶段还可以进一步划分为指定用于评估概念、开发原型、测试性能等环节，而在每个环节，合作伙伴的数量可能会根据预先确定的标准而减少。第三阶段是商业阶段，即合作伙伴提供最终结果，但前提是这些结果必须符合公共购买者和合作伙伴之间商定的性能水平和最高成本。虽然该程序被称为伙伴关系，参与者被称为合作伙伴，但其仍属于公共采购程序，须遵守欧盟和世贸组织的相关规则。
——《征求意见稿》的采购程序。
《征求意见稿》将合作创新采购分为订购和首购两阶段，类似于欧盟的创新合作伙伴关系。订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。首购是指对于研发成功的创新产品，采购人按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品的活动。将订购与首购结合作为合作创新采购的程序是《征求意见稿》在制度上的创新。
订购阶段的环节较多，包括创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和创新产品验收等。
第一个环节是创新概念交流，属于全新的概念。《征求意见稿》第十七条规定了创新概念交流的内容，包括创新产品最低研发目标和应用场景、最高研发费用及采购方案的其他相关内容。因此，在创新概念交流前，采购人应当明确创新产品的最低研发目标和最高研发费用。最低研发目标包括创新产品的主要功能和性能、主要服务内容、服务标准及其他产出目标。最高研发费用包括创新产品的研发成本补偿费用和首购费用，还可以按研发成本补偿的一定比例设定激励费用。为确定最低研发目标和最高研发费用，采购人应当开展市场调研和专家论证，从而掌握行业发展现状、科技发展水平和研发能力等。对比欧盟创新采购指南，其要求在实施创新合作伙伴关系时，公共购买者需要对相关市场进行充分的调查，一方面确定市场上尚未存在创新解决方案，从而提出可行的需求，以寻找创新的解决方案；另一方面确定用于选择具有最佳研究和开发能力的合作伙伴的标准，以及提供创新解决方案的实际执行能力的标准。
第二个环节是研发竞争谈判。概念交流的目的是完善创新采购方案，制定研发谈判文件。《征求意见稿》对研发供应商的选择采取竞争性谈判的方式，即研发竞争谈判。在整个订购阶段的所有环节，都需要谈判小组参与谈判。《征求意见稿》规定，采购人应当组建谈判小组，谈判小组由采购人代表和评审专家共5人以上单数组成。采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家。对比欧盟创新采购指南，其要求建立一个由相关领域的专家组成的多学科项目小组，值得借鉴。谈判小组不只是参与竞争性谈判评审，还要参与创新概念交流、研发中期谈判和创新产品验收，因此，成立一个由相关领域的专家组成的多学科项目小组更为合适。
采购人向所有参与创新概念交流的供应商提供谈判文件，邀请其参加研发竞争谈判。供应商根据谈判文件编制响应文件，对研发谈判文件的要求作出实质性响应。《征求意见稿》第二十一条规定了研发竞争谈判内容与谈判要求。谈判主要围绕创新产品最低研发目标、研发成本补偿的费用、中期谈判节点和标志性成果，以及对供应商研发方案的调整建议等。研发竞争谈判采取综合评分法，经评审确定研发供应商，研发供应商数量最多不得超过3家。对比欧盟创新采购指南，其要求与多个合作伙伴建立创新伙伴关系。如此一来，既可以促进竞争，又能探索不同的解决方案。
第三个环节是研发中期谈判和创新产品验收。研发供应商根据研发合同实施研发活动，采购人则根据研发合同约定，组织谈判小组与研发供应商在不同研发阶段就研发进度、标志性成果、验收方法与标准、成本补偿范围和补偿额度等问题进行研发中期谈判。可以说，研发中期谈判是采购人与供应商合作研发的重要内容。在每一阶段约定期限到期后，研发供应商应当提交成果报告和成本说明，而采购人根据研发合同约定和研发中期谈判结果支付研发成本补偿费用。中期谈判的目的是对标志性成果进行评估，从而确定后续的研发活动。研发供应商提供的标志性成果满足要求的，进入下一研发阶段；研发供应商未按照约定完成标志性成果的，按照研发合同所约定的淘汰规则予以淘汰并终止研发合同。
研发过程存在诸多不确定性因素和风险，如在研发合同履行中，因市场已出现拟研发创新产品的同类产品，或出现无法克服的技术困难致使研发失败等，都可能导致研发合同的终止。对于研发合同终止的情况，采购人应当按研发合同约定向研发供应商支付相应的研发成本补偿费用，体现了合作创新采购风险共担的原则。对比欧盟创新采购指南，其要求合作伙伴关系确定绩效目标，且合同中绩效条款将使买方能够衡量合规水平的指标，从而监测绩效质量。如果没有达到技术、运营或经济绩效目标，则终止合同；如果市场提供了替代的解决方案，创新合作关系变得多余，则终止合同。
在研发中期谈判后，未被淘汰的供应商继续研发活动。对于研发供应商提交的最终定型的创新产品，采购人应当按照研发合同约定的验收方法与标准开展验收。对通过验收的创新产品，采购人应当按照研发合同约定进行成本补偿。
合作创新采购的第二阶段是首购。《自主创新产品政府首购和订购管理办法》规定，首购是指对于国内企业或科研机构生产或开发的，暂不具有市场竞争力，但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的产品，通过政府采购方式由采购人或政府首先采购的行为。《征求意见稿》规定的首购是合作创新的一个阶段，是对订购阶段所产生的创新产品实施的购买。
《征求意见稿》第二十六条规定了确定首购产品的方法，即只有一家研发供应商研制的创新产品通过验收的，采购人直接确定其为首购产品；有两家以上研发供应商研制的创新产品通过验收的，采购人应当组织谈判小组评审，并根据研发合同约定的评审标准确定一家研发供应商的创新产品为首购产品。《征求意见稿》规定首购评审采取综合评分法。评审因素主要包括创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案等。对比欧盟创新采购指南，竞争性对话根据最佳价格质量比来确定合同授予标准。笔者认为，在首购评审中主要考虑创新产品的性能和价格，因此采用性能价格比评审方法更为合适。