■ 焦洪宝
鉴于政府采购支出规模在国内生产总值中占有相当的比重，通过政府采购支持科技创新，有助于我国实现创新驱动发展战略，推动新质生产力加快发展。财政部于2月1日公布的《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），意在为使用财政性资金面向社会供应商开展合作创新项目的采购程序确立相应的法律规则，及时回应政府采购领域对合作创新采购项目采购程序的制度需求。《征求意见稿》共42条，拟对政府采购合作创新采购方式进行全面、深入的规范。笔者认为，其中有四个方面的规则要点值得业内重点关注。
专门适用于创新类采购项目的采购方式
合作创新采购首先是一种特定类型的采购，与普通采购的区别在于采购对象具有创新性。合作创新采购对象通常需要进行研发，由采购人通过采购程序确定具有研发基础的供应商，再建立创新合作伙伴关系。例如，在美国《联邦采购条例》中，创新类研发合同作为一种专门的采购合同类型，与设计合同、工程建造合同、信息技术采购合同等一样作为特殊类型的合同进行专项规定。《欧盟公共部门采购指令》和《欧盟公共事业采购指令》均将创新采购作为一种采购方式加以规定。笔者认为，《征求意见稿》将合作创新采购界定为一种新的采购方式，符合国际通用做法。
作为专门适用于创新类采购项目的采购方式，合作创新采购可实现的采购对象，仍应属于现行政府采购法所规定的货物、工程或服务的范畴。《征求意见稿》对合作创新采购对象的规定使用了包括新产品、新技术在内的创新产品的措辞，不影响根据该创新产品的特征及其所满足的采购需求分类并纳入货物、工程或服务的采购对象大类之中。这既结合了国内此前开展创新采购的实践经验，也借鉴了国际上政府采购支持创新的主要做法。
此外，政府采购以满足政务活动的需求为主要目标，对于政务活动的日常运营所需，从节约财政性资金的角度考虑，应当主要考虑采购技术成熟、性能稳定、市场价格相对较低的定型商品，但并不影响为提升公共管理服务水平而由政府直接采购创新产品。这是因为在公共安全管理智能化、政务管理数据云计算、智慧市政交通系统建设、政务服务能力提升等诸多前沿方面和政务需求的特殊领域，政府的需求无法在既有其他行业的产品中取得，而需要通过创新性研发才可能实现。例如，2021年6月，欧盟委员会在《创新公共采购指南》中提到了一些创新采购的案例，包括欧盟采购伽利略全球卫星导航系统开发，以满足公共安全（应急服务和救灾、搜救、消防、边境管理）、关键基础设施保护、公共交通（公共交通管理、自动驾驶班车、智慧城市）、由公共当局运营或监督的海事、航空和铁路运营等方面的空间服务需求等。在基本公共卫生领域的疫苗研制、具有普惠性的药品、医疗器械或治疗方法等领域，创新类采购的作用更为突出。例如，美国一家公立医院通过创新采购与一家科技创新公司合作开展以脐带血细胞治疗肌萎缩侧索硬化症（渐冻症）的研究。
笔者认为，在对合作创新采购作出专门规定之后，将鼓励更多的科研机构、高等院校或医疗机构通过创新采购方式与社会供应商合作，借助相关平台和资源推动科研创新。
适用范围具有内在要求和外部程序规制
合作创新采购除满足公共部门和公共服务的应用性需求以外，在基础研究领域也有较多的应用，且通过政府采购支持基础研究也已成为各国的通行做法。在我国，除了国家出资设立研究机构以外，还会通过设立国家自然科学基金项目、各类专项科研支持计划项目等面向社会招标并以财政性资金进行投入。其所产出的基础研究成果或者应用性技术，一方面可能会成为国家技术储备，另一方面也会为产业发展提供支撑，直接或间接地在产业发展中得到应用。
《征求意见稿》第三条明确了合作创新采购的适用范围，即“采购项目符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，并且具有下列情形之一的，可以采用合作创新采购方式采购：（一）市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的；（二）以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的；（三）国务院财政部门规定的其他情形”。从字面来看，《征求意见稿》并未对创新产品的实际用途作明确的限定，不排除可以通过合作创新政府采购方式直接向有关产业采购具有现实应用价值或潜在应用价值的创新产品或技术。
为准确把握适用合作创新采购方式的范围，《征求意见稿》对于合作创新采购的适用进行了外部程序的规制，即中央和省级主管预算单位可以自行开展或授权所属预算单位开展合作创新采购；设区的市级主管预算单位经省级相关主管部门批准，可以采用合作创新采购方式。笔者认为，主管预算单位是负有编制部门预算职责，向同级财政部门申报预算的国家机关、事业单位和团体组织。中央和省级主管预算单位显然是指省、自治区、直辖市具有厅局级及以上级别的采购人。中央和省级主管预算单位以下级别的主管预算单位或其他二级预算单位均无权自行决定是否开展合作创新采购。换言之，《征求意见稿》对合作创新采购的实施主体进行了限定，在一定程度上可以防止合作创新采购方式被不当适用。
仍需通过竞争谈判确定合作伙伴
合作创新采购方式在《欧盟公共部门采购指令》中被界定为创新伙伴关系（Innovation Partnership），用于开发创新性的产品、服务或工程，并继而由采购人购买所开发形成的、达到应用水平及最高成本可接受的产品、服务或工程。因为这种采购方式针对的是在市场上还未找到成熟解决方案的特殊采购对象，所以先行由采购人与供应商建立长期的创新伙伴关系，进而两方合作开发创新产品。在供应商的选择上，其仍需遵行一般政府采购合同授予所要求的性价比最高的原则。为保障政府采购支出的绩效，这也要求与一家或多家供应商开展竞争性谈判。通过充分的谈判沟通，一方面可以了解潜在供应商已有的研发基础，另一方面可以共同研究确定创新目标，还可以对双方合作的具体内容进行商谈。
《征求意见稿》专章规定了需求管理，要求采购人在开展合作创新采购前，开展市场调研和专家论证，从而确定研发目标以满足采购需求，并制定科学、可行、合规的采购方案。在实施采购确定合作创新伙伴环节，《征求意见稿》规定了组建谈判小组、发布公告、对供应商进行资格审查、进行创新概念交流、制定和发布研发谈判文件、接收响应文件、开展研发竞争谈判、评审后确定供应商等环节。应当注意的是，由于各供应商对最终获得研发合同具有竞争性，在竞争谈判过程中涉及多个意向合作伙伴的情况，采购人在未经供应商同意的情况下，不得向其他供应商透露其解决方案或向合作伙伴传达其他机密信息。对于谈判小组集中与所有供应商共同进行创新概念交流、与单一供应商分别进行谈判等环节，笔者认为，有必要进一步规定采购人应对从供应商处获悉的信息保密。如此一来，将有利于参加谈判的供应商向采购人透露更多的信息，也有利于更为准确地界定研发目标和确定合作合同的相关内容。
此外，《征求意见稿》还对研发中期谈判、研发通过验收后进行首购等环节进行了明确。研究中期谈判由于涉及中期进展，可能存在淘汰供应商的情况，故仍具有竞争性。而在首购产品环节的评审谈判，实际上是对通过产品验收的供应商进行定型化商品的购买洽谈，采购人仅在确定首购产品数量等具体合同内容方面具有主动优势，除非存在多个供应商并行供应的情况，对单一供应商而言不具有相互竞争性。笔者认为，为保障采购人不受供应商垄断性地位的制约，采购人在研发合同中对于创新技术的归属、首购权利的保留与放弃、创新产品对外销售等问题，可事先做好相关约定。
合同具有成本补偿和分阶段实施的特点
由于创新产品研发本身能否成功存在较大的不确定性，对于创新产品的评审标准也不存在既定的统一标准。为支持和鼓励供应商参与创新采购，合作创新采购项目的合作合同支持采取成本补偿的方式，以实现在研发失败情况下仍可对合作供应商进行成本补偿。为避免过分加重采购人的成本支出负担，《征求意见稿》要求研发供应商数量最多不得超过3家。这与很多方案竞赛类项目（例如概念性设计方案竞赛）有类似之处。
鉴于研发合同的内容与履行过程中的重新协商调整环节较为复杂，《征求意见稿》对研发合同管理作了专章规定，即在合同内容上规定了15项内容。在研发总费用方面，其要求明确研发成本补偿范围、比例和金额，以及设定激励费用的要明确激励费用的比例。这实际上是允许采取成本加奖励的合同定价模式，且未对激励费用的比例设定限制，将有利于采购人与供应商根据具体创新项目的研发预期情况进行灵活的定价安排。但在成本补偿定价模式下，是否有必要对供应商支出使用成本资金的再采购程序及成本支出价格的市场合理性予以监督乃至延伸审计，是财政支出绩效管理业务部门需要考虑的问题。
为化解创新产品研发过程中的不确定性风险，《征求意见稿》对合作创新项目合同规定了分阶段实施的要求。基于合作创新项目对未知领域探索的工作难度，合作创新项目从确定供应商开始研发到批量生产供应符合预期目标的创新产品，一般历时较长。《征求意见稿》规定创新产品研发、试制与试运行以及首购交付的期限，一般不得超过2年；属于重大合作创新采购项目的，不得超过3年。如果到期仍未能成功，供应商将面临着被淘汰的情况。对于已经取得具有一定价值的中间产品或技术，如何进行权益分配，需要提前做好预案。在研发合同履行中，因市场已出现拟研发创新产品的同类产品等情形，采购人认为研发合同继续履行没有意义的，应及时通知研发供应商终止研发合同；因出现无法克服的技术困难，致使研发失败或者部分失败的，研发供应商也应及时提出终止研发合同。
此外，对于研发合同分阶段实施的具体安排，笔者认为，可结合项目特点进一步细化。例如，对于研发阶段付款进度的安排，如何确定重要的里程碑作为付款节点；研发产品在通过初步评审验收后，还可能需要进一步测试完善以使研发产品定型和商品化；在首购的基础上，如何进一步突破原定总量进行扩大采购，以及在研发困难或意外中止情况下是否能够延期等。
（作者单位：天津外国语大学）