■ 焦仲鸣 胡静
根据《深圳经济特区政府采购条例》“第二条 国家机关、事业单位、团体组织使用财政性资金采购货物、工程或者服务的，适用本条例。企业使用财政性资金进行采购的，依照其他相关法律、法规执行。”“第七条 政府采购以集中采购为主，自行采购为辅……集中采购目录以外、集中采购限额标准以下的政府采购项目，由采购人参照本条例规定自行采购……”等内容的规定，自行采购项目属于政府采购范畴，应当遵循政府采购的基本原则，参照政府采购的相关规定，有关部门负责其采购活动的监督和管理。
2019年3月，深圳市财政局制定印发《深圳市本级采购人政府采购工作责任制管理办法》，对指导市本级预算单位正确行使采购人权利，落实采购人主体责任，提高政府采购质量、效率和资金使用效益发挥了积极的作用，该办法印发后，财政部先后出台了《政府采购需求管理办法》等多项制度文件，深圳市需要修订该办法并将新的制度要求转化为具体的规定。2022年9月，深圳市财政局制定印发《深圳市落实采购人主体责任实施办法》，更加深化政府采购制度改革，强化采购人主体责任，促进政府采购提质增效，该办法进一步明确了自行采购的内控管理及自行采购的实施形式、资格审查、操作程序等有关事项。由此可见，财政部门对于自行采购的管控愈发重视。
深圳市自行采购现状
近年来，随着“放管服”改革的不断推进，根据市财政局历年《深圳市政府集中采购目录及限额标准》的规定，政府集中采购限额和品目均在逐年变化：一是政府集中采购限额逐年提高。自2015年以来政府集中采购货物或服务类项目限额标准是20万元，2016年调整为50万元，2019年调整为100万元，目前2023年集中采购限额标准仍是100万元，政府集中采购限额标准逐年较大幅度提高，使得采购限额标准以下空间越来越大，导致自行采购项目的数量逐年增加。二是政府集中采购品目呈现下降趋势。自2015年以来政府集中采购品目数量是57个，2016年：55个，2017年：49个，2018年：45个，2019年：43个，2020年：30个，2021-2022年：35个，2023-2024年：38个。纳入集中采购目录内的采购品目呈现下降趋势，导致集中采购目录外项目越来越多，而自行采购项目也随之逐年增多。在此政策影响下，自行采购业务近几年来快速发展，同时各政府对于自行采购领域逐渐简政放权，采购人主体责任越来越强，伴随而来也涌现出各种问题。如部分预算单位存在内控体系不健全、经费支出不规范、合同管理待加强等问题。
2020年7月，宝安区财政局印发《宝安区自行采购工作指引》，对自行采购的各部门工作职责、采购人内部管理制度、采购预算、采购原则、组织实施方式、合同管理、验收付款等内容进行了制度化指引。据深圳交易集团有限公司（以下简称交易集团）有关数据，目前宝安区政府采购单位共有704家，其中学校590所（含幼儿园420所），公立医院10家（含1家市属医院），街道10个，其余各级行政部门、事业单位等，涉及大量的自行采购项目，同时也涌现出各种问题，经调查研究，总结为以下几点原因：
——监管主体缺乏监管手段。自行采购项目普遍具有以下几点问题：一是标的范围广、内容繁杂，包括物业、食材、消杀等各类众多采购项目，很难实现集约化管理；二是采购程序不统一规范，有的采购单位仅通过科室会议或是一个科长就能决定采购程序，采购程序非常草率；三是采购过程缺乏有效公开手段，有的采购单位仅通过单位门口大屏幕发布招标信息，招标评标更是无监管、无约束，协助调查的几个案件，均无法有效追溯自行采购项目的资料，对于案件查证、追根溯源是非常大的阻力，这就导致监管主体在缺乏监管手段的情况下，很难做到监管到位，易滋生腐败行为，甚至在事后回溯过程中面临数据无法归集、查无实据、查无可查的困境。
——采购主体缺乏制度管控。部分采购单位对于自行采购工作不够重视，认为不是政府采购范围，不需要严格按照政府采购法有关规定执行，没有建立相应的自行采购细则及内控体系，忽视了对自行采购的程序管理工作，再加上采购单位在采购活动中有较大自主权，缺乏有效内、外部监管。现仍有部分采购单位没有建立相对完善的内控机制，自行采购过程随意，容易造成廉洁风险以及财政资金的浪费。
——供应商主体缺乏优质营商环境。自行采购缺乏集招标投标、质疑投诉、信息公开及规则统一的平台，可能存在采购单位暗箱操作、项目不公开透明的微腐败行为，且会造成供应商主体质疑投诉不断。有供应商在过往的自行采购活动中反映自行采购存在信息不公开、交易成本高、效率低、无质疑投诉渠道以及招投标流程繁琐的问题，这就易导致营商环境恶化，与“放管服”政策精神相悖。
自行采购系统上线的优势及意义
近期，依托新上线的深圳市统一的智慧采购系统，交易集团以更高标准升级改造自行采购系统，使得自行采购系统操作更便捷，流程更高效，监管更透明，并将这一系统镶嵌至全市统一的智慧采购系统中供各区借鉴采用，助力全市公共资源交易领域数字化、信息化，笔者认为自行采购系统的上线具备以下优势及意义：
——监管信息全流程公开透明、全流程可追溯。自行采购系统助力自行采购工作全流程监管与廉政防控，破解自行采购项目采购过程不公开、监管信息缺失、事后审查难追溯等难题，实现自行采购各项工作全记录、全流程可追溯，促进自行采购公开透明、监管集中，规范采购人“自由裁量权”,真正践行“把权力关进制度的笼子里”“防范于未然”“防范于微然”，不想腐、不敢腐、不能腐的“铁笼子”越扎越紧。
——规范交易规则，夯实采购人主体责任的“堤坝”。自行采购系统可以通过不同的方式实施采购，可以实现统一进场交易、统一交易规则、统一监管手段的全生命周期管理，切实强化采购人主体意识，发挥采购人主体责任，保障自行采购自主权，自行采购规则规范化管理，让各类采购人形成“应进则进，能进则进”采购进场交易意识，扎实树立风清气正的廉洁采购氛围。
——降低交易成本，提高交易效率，优化营商环境见实效。一是能有效降低自行采购过程的市场交易成本。线上的电子化采购，使得采购信息和招投标更加便捷、高效，信息传递的高速化，降低了采购信息发布的时间成本，其次，使用电子投标文件，能够减少采购环节，减少纸质标书的制作费用，降低供应商的投标成本，减轻企业负担。二是提高了自行采购的效率和质量。自行采购的电子化突破了地域和时间的限制，实现采购过程的信息共享，交易各方主体能够充分地享受网络资源，有效减少了信息不对称的负面影响，采购行为全过程接受自行采购监管部门及社会公众双重监督，不仅使“阳光采购”落到实处，增加供应商参与竞争的机会，而且扩大项目竞争性，有效落实优化营商环境政策。
——为行业主管部门年度决策提供依据。围绕“促进公共资源交易阳光化运行”的目标，“制度+系统”双管齐下规范自行采购活动，自行采购系统可为行业主管部门提供分类别的年度数据分析，精准分析不同类型货物、服务及工程的年度采购金额、数量、各单位的采购偏好等内容，解决行业监管盲点、痛点，如同类别项目多频次、多单位购买是否可进行批量集中采购，为下一年度的采购计划提供决策依据，推动公共资源交易公平竞争、阳光交易、健康可持续发展。
——为采购人提供更加高效便捷的服务。自行采购系统只需采购人在电脑上进行操作，实现采购主体采购流程“网上办、公开办、一次办”。同一系统流程运行下，辅之以采购人的内控制度，全流程公开、透明，进一步规范各类参与自行采购项目主体的行为，有效保护当事人合法权益。同时，充分保留各采购人自主权，在坚持“三公”原则和诚实信用的前提下，可以通过多种方式组织实施项目，采购人采购满意度和供应商的公平参与度持续提升，进一步促进政府采购活动更加公开、公平、公正。
针对自行采购项目全方位监管的思考
对于自行采购项目全方位监管，笔者有以下几点思考：
一是建立采购需求管理系统。针对自行采购项目立项环节，采购人在确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理活动的阶段，配套采购需求管理系统进行全过程留痕及审核。采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，在系统上形成采购需求调查报告。同时，在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行一般性审查和重点审查，并形成正式的采购需求，由系统推送至自行采购管理系统。
二是上线自行采购管理系统。针对自行采购项目交易环节，自行采购系统设置进场交易、委托社会采购代理机构、线下自行组织等不同实施方式采购模块，规定了“评审定标”“竞价定标”等各类灵活、丰富的采购方式，全过程线上留痕。配备线上评审、线上抽取专家、电子营业执照登录等功能，充分降低交易成本，让交易更高效便捷，提高每次交易的效率和质量，并将交易结果推送至合同履约监管系统。
三是建立合同管理平台。针对项目签订合同、履约验收阶段，采购人可以凭借在自行采购系统形成的备案登记表，在合同管理平台上进行合同预审、合同办件、合同履约要素审核、合同备案、合同履约评价等内容，系统实时显示合同签订进度、履约验收进度等内容，并与资金支付系统镶嵌对接，实时显示资金支付进度，保障合同签约、合同支付的进度提醒等内容，并形成全区合同库。
四是嵌入预警信息监管系统。可以在自行采购系统中嵌入预警信息监管内容，增加“示警信息”功能点独立展示示警信息，包括但不限于被立案供应商的提示、同一供应商在一年内多次中标同一采购单位多个项目、供应商综合得分分值差距过大、同一个项目不同供应商的法人相同、两个供应商一年内同时参与同一项目投标等信息。通过该类提示预警，为监管部门提供线索，及时提醒采购人供应商情况，保障自行采购工作顺利进行。
通过以上四个系统模块的对接串联，从而实现自行采购项目全过程留痕，全过程监管，全过程追溯等要求，为辖区自行采购项目的实施达成从采购需求、交易过程、合同履约等全生命周期管理。
（作者单位：深圳交易集团宝安分公司、深圳交易研究院有限公司）