■ 雨路
为贯彻落实党中央、国务院关于加快实施创新驱动发展战略有关要求，支持应用科技创新，财政部出台了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公开征求意见。《征求意见稿》将合作创新采购作为一种新的采购方式，旨在全面落实《深化政府采购制度改革方案》，贯彻党的二十大精神。但作为一种采购方式的管理办法，笔者认为，仍有一些方面可以进一步完善，从而形成创新合力，推动政府采购支持科技创新。
应对有关规定作适当修改
——采购方式名称值得斟酌。《征求意见稿》将新确定的采购方式名称定为“合作创新采购”。该名称重在突出采购方式的形式即合作，特点在于采购人与有意愿的供应商进行合作。但《征求意见稿》又补充，“合作创新采购方式分为订购和首购两个阶段”。笔者认为，订购以合作为主，但首购是指首次采购、使用已有的创新产品，并非为合作。因此，用一种采购方式来描述两个阶段的活动，无论从语法、逻辑还是搭配上都不太严谨。此外，虽然该名称是对《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》第五十六条规定的“创新采购”这一名称的优化，但笔者认为，无论是“创新采购”还是“合作创新采购”，都不能完整、全面地表达“首购订购”的本义。加上“首购订购”概念早已被大多数人所接受，且含义较为明确，因此笔者更倾向于使用“首购订购采购方式”作为名称。
——适用范围最好采用目录制管理。《征求意见稿》以列举式和兜底式表述对“合作创新”（暂且以此为名，下同）采购方式的适用范围进行了规定。笔者认为，为了适应科技创新的飞速发展，最好采用目录制管理。目录名称为《政府采购首购订购产品目录》（以下简称《目录》）。采购人、科研机构、高等院校、行业协会等法人或非法人组织可向相关部门推荐应开发产品。进入《目录》的产品应当符合下列条件之一：符合国家法律、行政法规，符合国家产业、技术政策和其他相关政策；属于国家需要研究开发的重大创新产品或技术，但目前尚未投入生产和使用；产品权益状况明确，在开发完成后具有自主知识产权；创新程度高，涉及产品生产的核心技术和关键工艺，或者应用新技术原理、新设计构思，在结构、材质、工艺等方面对原有产品有根本性改进，能显著提高产品性能，或者能在国内外率先提出技术标准；具有潜在的经济效益和较大的市场前景，或能替代进口产品；属于新业态、新业行、新基建、新产业，对未来社会产生重大影响的产品等。《目录》定期在财政部政府采购指定媒体上予以公布，并实行动态管理。
——应慎用“专利、专有技术类别，同类项目的研发业绩”等条件。《征求意见稿》第九条规定了供应商资格条件，即“供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、专有技术类别，同类项目的研发业绩”。笔者认为，在对参与合作创新采购的供应商设定资格条件时，将“专利、专有技术类别，同类项目的研发业绩”作为资格条件是不妥的，有违制度设计的初衷。为了激励大众创新，应公平对待供应商，不设置先决条件。对此，可参考《中华人民共和国科学技术进步法》第九十一条规定，“首次投放市场的，政府采购应当率先购买，不得以商业业绩为由予以限制”。
——进一步明确评审专家概念。《政府采购评审专家管理办法》规定，评审专家是指经省级以上人民政府财政部门选聘，以独立身份参加政府采购评审，纳入评审专家库管理的人员。《征求意见稿》明确，“采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家”。笔者认为，前者所说的评审专家特指“纳入评审专家库管理的人员”，后者想要表达的是采购人可以依据实际需要，自行选定相应专业领域的专家参与评审，并非一定要在评审专家库中抽取或选择专家不可。因此，有必要进一步明确《征求意见稿》中的评审专家概念。
可基于现有条款加以补充
——设置研发失败的判断机制。在合作创新采购中，研发失败是正常的，但笔者认为，对于研发失败的原因要有判断机制。无论是因采购人需求确定问题，还是因研发供应商违反合同约定而致使研发工作发生重大延误、停滞或者失败的，又或是因不可抗力因素而导致研发失败的，都应请第三方机构进行鉴定和评判。
——给予相关配套的政策支持。一是资金扶持。对于属于国家需要研究开发的重大创新产品或技术，但目前尚未投入生产和使用的，供应商可凭政府采购合作创新合同在同级财政部门申请政府科技计划（基金）和科研建设等资金。同时，财政部门可对符合政策要求的获得政府采购合作创新合同的供应商提供贴息贷款支持。二是税收支持。政府采购合作创新合同符合相关条件的，且供应商在合同履行中需要进口设备的（属于进口规定范围内的科学研究和技术开发用品），可免征进口关税和进口环节增值税。同时，供应商进口国内不能生产的关键设备、原材料及零部件，也可免征进口关税和进口环节增值税。此外，对于政府采购合作创新合同履行期间供应商所获得的专项公益性捐赠，可按国家有关规定在缴纳企业所得税和个人所得税时予以扣除。三是保险支持。获得政府采购合作创新合同的供应商可通过购买保险的形式，分担产品研发的风险。
——建立容错机制。为了支持全民创新，形成良好的支持创新氛围，笔者认为，对于确因技术瓶颈、国际和国内环境发生重大变故而延期履行合作创新合同的，或者因采购项目执行预算超过采购项目预算最高限价而难以履行合作创新合同的，采购人和供应商可联合向同级政府采购监管部门书面报告情况，经协调机构组织专家鉴定确认后，可减免采购人、供应商的相关责任。
——增加追究利用合作创新采购方式骗取政策支持的条款。作为一种激励创新的采购方式，肯定会有一定政策支持和扶持。为了防范不良供应商伙同采购人骗取国家优惠政策的支持，应增加相关处罚条款，如将有欺骗行为的供应商列入失信名单并加以处罚。