■ 钟志君 徐烨 肖忠桦
案例回放
案例一：
供应商C向财政部门提起投诉称，公示中标结果信息显示，中标供应商B的开标一览表明细存在重大漏项，未体现制造商名称，只填写了商品品牌和型号，中标供应商B的投标文件存在重大缺陷，未实质性响应招标文件，应予废标。
财政部门调查后发现，该招标文件中明确开标一览表为实质性响应条款，投标人只需在该表中填写总报价即可，中标供应商B按招标文件的要求准确无误地在开标一览表中填写了总报价大小写金额。
招标文件未将开标一览表明细列为实质性响应条款，只在招标文件中提供了一个包含“标的名称、规格型号品牌、原产地、制造商名称、数量、单位、单价和合价”（以下简称标的详细信息）等信息的开标一览表明细表格模板，并未提示投标人需逐项填写，该表格模版与在招标文件中的分项报价表的内容一致。
招标文件规定投标人在投标文件的项目详细报价中应提供并响应招标文件的分项报价表，分项报价表中应明确“标的详细信息”，中标供应商B完全响应分项报价表。
最终，当地财政部门认为，中标供应商虽然未完整填写开标一览表明细，但是其已完全响应分项报价表，已经实质性响应招标文件，因此，作出驳回供应商C的投诉决定。另外，因中标人的开标一览表明细不能完整反映中标信息，采购人和代理机构亦未公示分项报价表，对采购人和代理机构未完整公示中标信息的行为处以警告，责令采购人和代理机构限期将中标供应商B的分项报价表予以公示。
案例二：
在某地某项教育装备采购项目的评审过程中，A投标人的投标文件在开标一览表明细中未体现30项分项采购品目的“标的详细信息”，只填写了一个总报价信息。
评审委员会认为，招标文件中规定投标人要填开标一览表，该表填写投标总报价，A投标人已按要求响应。
招标文件还要求填写开标一览表明细，该表填写30项分项采购品目的报价信息，投标人未在开标一览表明细逐项填写30项分项采购品目的“标的详细信息”，而是和开标一览表一样只填写了标的名称和总价。
招标文件还要求投标人提供30项分项采购品目的“标的详细信息”分项报价表的相关规定，A投标人只提供了其中20项分项采购品目的分项报价表。据此，评审委员会认定A投标人未实质性响应招标文件，判定A投标人为无效响应。
在中标结果公示后，A投标人以其权益受到损害为由提起质疑和投诉，财政部门认定，A投标人未实质性响应招标文件，专家判定其无效响应正确，驳回A投标人的投诉。
分析探讨
什么是开标一览表？
开标一览表，顾名思义，从字面上来理解，是在政府采购开标活动时使用的表格，主要用于开标活动中的唱标环节。为了方便唱标，开标一览表一般是总的报价，没有报价明细。采购人和代理机构在开标时，通过该表格来宣布投标人名称、投标标的、投标报价等投标人的主要投标信息。开标一览表具有极其重要的作用，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第五十九条规定，开标一览表的作用还包括在投标文件报价出现不一致时，开标一览表的投标价格作为确定开标、评标、签订合同时投标报价的依据。
开标一览表包括投标人所投的标的、数量、价款等响应招标文件的重要信息，属于招标文件的实质性响应条款，投标人必须响应，否则是无效响应。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第四百八十八条规定，合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等为实质性条款，开标一览表的属性符合《民法典》实质性条款的定义。
采购人、采购代理机构在规定开标一览表内容时，一般会以备注方式提示投标人注意事项，比如提醒投标人注意开标一览表中除投标总价外，其他信息不作评审依据。
开标一览表明细和分项报价表有何区别与联系？
开标一览表明细是开标一览表的补充，其主要有两个作用：一是在开标过程中，公布投标人的所投“标的详细信息”，接受其他投标人的监督；二是作为中标人的中标信息，采购人和代理机构会将其公示在中标结果中，接受社会监督。
分项报价表又称报价明细表，是招标文件要求投标人分项报价并响应的表格，应该列出具体费用明细，其一般是作为投标人的投标文件中的实质性响应事项，其与开标一览表明细的区别在于名称不一样、作用不一样，表格里的内容基本一致。该表同样要公布于中标结果信息中。
招标文件会明确上述两种表格的格式，采购人和代理机构可以在招标文件中规定二者更详细的响应内容，例如，完工工期、数量、单位、单价、型号规格、生产制造商、总价等。投标人需按开标一览表明细和分项报价表所规定的要求逐项填写并响应，招标文件可以规定开标一览表明细或分项报价表必须按照采购人提供的货物清单逐项填报，且不得有任何偏离，否则为无效投标。
相关法规并未明确规定两者的定义和区别，两者的区别或不同应该根据在实际招标采购项目中的招标文件对其的定义和说明来确定，在多数情况下两者一般类同。但在复杂的多品目采购项目中，投标报价由分项组成（需要提供分项报价表），每个或某个分项又需要进一步的价格明细时，投标人需要就全部或某个分项进一步提供投标报价明细，此时分项报价表就显得尤为重要，其可以准确地反映投标人的报价明细组成及其报价明细的合理性和合法性。
87号令第三十二条明确规定：“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的要求和条件作出明确响应。”代理机构在制作招标文件时，应明确规定开标一览表明细和分项报价表的格式和形式，否则，容易产生争议。比如，有的投标人认为两表除了名称不一致，其他的内容基本雷同，若招标文件未明确两表为实质性响应条件，投标经验少的投标人会认为只需填写一张表即可。
此外，通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十三条的规定：“中标、成交结果公告内容应当包括……主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。”我们可以知道，中标结果公示应该包括开标一览表、开标一览表明细和分项报价表，因而由此倒推可以得知，“投标文件格式及要求”应予格式规定开标一览表、开标一览表明细和分项报价表的内容，否则，中标结果就无法进行规范化公示。
回到实践
在实践中，为何屡次出现因为开标一览表而带来的无效响应和质疑投诉？究其原因，笔者认为，主要是有的代理机构业务能力水平有欠缺，有些代理机构还习惯于套用招标文件模板、不认真研究招标文件格式，未能充分理解政府采购法律法规的规定，也未加强业务学习培训，在编制招标文件的过程中，未对开标一览表、开标一览表明细和分项报价表作出更详细的规定，从而引发质疑投诉，甚至导致重新开展采购活动。
从另一个角度来讲，投标人编制投标文件的能力也亟需加强，比如，案例二中A投标人未逐项填写30项分项采购品目信息现象，着实不应该。据笔者了解，A投标人是第一次参与投标活动，抱着试一试的态度，临时聘请一位打印店的店员给其制作投标文件，未认真审核投标文件就匆匆上传文件了事。A投标人对招标文件理解不到位，制作投标文件的专业技术水平不足，导致投标文件出现偏差。
写在最后
从表面上看，案例一、二是由开标一览表引起，但从更深层面来分析，还是代理机构和投标人的业务水平不高的问题。由此可见，需要政府采购当事人共同努力，推动采购活动健康有序运行，才能实现政府采购事业高质量发展。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）
第三十二条 投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的要求和条件作出明确响应。
第四十一条 开标时，应当由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况；经确认无误后，由采购人或者采购代理机构工作人员当众拆封，宣布投标人名称、投标价格和招标文件规定的需要宣布的其他内容。
第五十九条 投标文件报价出现前后不一致的，除招标文件另有规定外，按照下列规定修正：（一）投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准；（二）大写金额和小写金额不一致的，以大写金额为准；（三）单价金额小数点或者百分比有明显错位的，以开标一览表的总价为准，并修改单价；（四）总价金额与按单价汇总金额不一致的，以单价金额计算结果为准。同时出现两种以上不一致的，按照前款规定的顺序修正。修正后的报价按照本办法第五十一条第二款的规定经投标人确认后产生约束力，投标人不确认的，其投标无效。
《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）在第三部分加强政府采购执行管理中提到：“采购人、采购代理机构对投标（响应）文件的格式、形式要求应当简化明确，不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标（响应）。”
《中华人民共和国民法典》第四百八十八条 承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。
（作者单位：江西省崇义县工业园区管委会;江西省抚州市财政局;江西省于都县财政局）