■ 杨晓莉
政府采购领域本身具有较高的社会关注度，其中异常低价投标问题更是热议的焦点。例如，十二届全国人大五次会议第1545号建议、十四届全国人大一次会议第0649号建议、政协第十四届全国委员会第一次会议第04161号提案等都涉及政府采购领域的异常低价投标问题。本文尝试分析异常低价投标问题产生的原因，以及现行《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令）第六十条出现的适用困境，并对异常低价投标问题的立法规制提出一些建议，以期抛砖引玉。
异常低价投标行为的原因分析
从供应商的角度来说，报价肯定是越高越好。在一般情况下，报价越高，则利润越高。但在招投标时，为何会出现异常低价投标甚至“一元投标”的现象？笔者认为，主要有以下三种原因。
一是由价格分数在中标规则中所占比重引起的。如前所述，报价越高，利润应该越高，但这是建立在成交的基础上。如果因报价过高而得不到合同，那么利润就无法实现。因此，投标人报价选择的首要因素是谋取中标。87号令第五十三条至第五十七条对投标人的选择标准进行了规定，主要有最低评标价法和综合评分法两种标准。最低价中标规定投标文件满足招标文件全部实质性要求，投标报价最低的投标人中标。综合评分法虽然不是最低价中标，但也规定货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%，服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。由此可见，无论是何种评标方法，价格都占有一定的比重。投标人在投标时，为了获得中标机会，通常会尽量降低自己的报价，从而加大中标概率。
二是供应商为谋取市场份额、扩大市场影响力而采取的策略。在市场经济条件下，随着经济的发展，不同企业的技术水平、管理水平的差距决定了产品定价的差异。这就使得在投标中针对相同的产品或者服务进行价格的竞争成为可能。企业的商业策略是瞄准规模、占有市场、掌握话语权，或者秉承长久主义，通过低价前期占领市场，然后期望提供持久后续的服务或附加产品从而实现盈利。例如，对于软件开发类采购项目，投保人在中标后可以在后续的项目维护、升级改造中获取相对优势，从而摊薄前期的成本。此外，很多政府采购项目需要投标企业提供类似业绩，从而证明其实力和履约能力。例如，一些企业为了积累业绩也会在初创期通过异常低价投标来谋取中标。又如，在某些社会影响大的项目中，企业为了扩大美誉、提高声誉，也会采取异常低价投标的形式来谋取中标。
三是供应商投机的一种手段。在有些采购项目中，由于采购需求不完整、不清晰，给投标人创造了一定的低价空间。投标人抱有投机的想法，以异常低价谋取中标后，在具体履行时再根据实际履行需要增加报价。更有甚者，投标人在中标后，通过压缩成本、减少投入、降低产品质量的手段来追求自身利润，进而引发不良后果。此外，还有投标人针对87号令规定的综合评分法的评分规则，研究报价策略，找合作企业报低价，从而获得较高的价格分。
现行87号令第六十条的适用困境
——评标委员会不愿行使异常低价投标的审查认定权。按照现行政府采购法律法规的有关规定，评标委员会由采购人或者采购代理机构从省级以上财政部门设立的政府采购评审专家库中，通过随机方式抽取组成，属于临时组建。因为审查认定异常低价投标标准并未细化，所以评标委员会启动审查程序的顾虑比较多。一方面，专家之间容易有分歧；另一方面，程序一旦启动，正常的评审环节会延长，还可能会触发质疑投诉。因此，评标委员会动力不足，不愿行使异常低价投标的审查认定权。
——评标委员会认定能力有限。如前所述，当前对异常低价投标没有形成统一的概念，且认定标准也不明确，导致实践中认定异常低价投标比较困难。另外，虽然87号令规定，当评标委员会对异常低价的投标有疑问时，有权要求投标人作出合理的解释说明，但在实践中，当评标委员会遇到某投标人报价明显低于其他通过符合性审查的投标人报价时，只能对其进行询问。如果投标人作出了相应解释，受限于价格构成的复杂性和市场情况的多样性，那么评标委员会很难确定投标人的解释是否合理。同时，确定合理性一般需要进行深入的市场调研和咨询，评标委员会很难保障在短时间内达成共识，或给出充分的理由来否定投标。因此，即使启动了审查程序，评标委员会也只能从程序上完成流程，无法在实质内容上给予判断，导致87号令第六十条规定的立法本意难以实现。
——审查标准是否合理有待商榷。对于是否属于异常低价投标，87号令第六十条的标准是“明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”。也就是说，将异常低价投标的参照对象设定为同个采购项目通过符合性审查的其他投标人的报价。但“明显低于”的标准没有细化，赋予了评标委员会很大的自由裁量权。这就导致在政府采购实践中，不同的评标委员会对“明显低于”的认定标准不同，最终审査的结果也会不同。此外，实践中也会出现因为参与供应商的改变，在同类采购项目中投标人相同报价而导致不同的认定结果。换言之，报价是否属于低价，取决于在不确定范围内的竞争对手及其报价。笔者认为，这种标准是否合理，有待商榷；低价是否必然引起不诚信履约，也有待商榷。
相关建议
针对87号令第六十条面临的适用困境，结合引起异常低价投标的原因，笔者提出以下建议。
——明确异常低价投标的概念及认定标准。目前，相关法律法规及政策性规定尚未对异常低价投标的概念进行界定，导致在实践中很难认定何为异常低价投标。因此，有必要对异常低价投标概念进行明确。例如，可以借鉴《世界银行投资项目借款人采购规则》的有关规定、联合国国际贸易法委员会规定的异常低价竞标概念，以及其他国际采购规则所涉及的异常低价投标概念，并结合我国政府采购实情，进行概念性规定，以便在实践中更好地判定。
87号令第六十条只规定了“明显低于”其他通过符合性审查的投标人报价的，评标委员会应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，但没有为“明显低于”提供统一的认定标准。在实践中，评标委员会对“明显低于”的认定标准不同。而一旦判定标准不同，对异常低价投标认定的结果就会存在偏差，最终产生审査的结果也会有所改变。因此，笔者建议，进一步细化异常低价的认定标准，以增加实践的可操作性。例如，将异常低价投标的“明显低于”认定标准确定在一个范围内。具体做法为：对其他通过符合性审查的投标人报价进行统计，并计算出一个平均值；而低于该平均值的一定区间（如10%至20%），则为前述“明显低于”认定标准的范围。如果该投标人的报价在“明显低于”认定标准的范围内，评标委员会就有权要求该投标人对其报价进行合理性解释，必要时还可要求该投标人提供相关的证明材料。
——审查主体应变更为采购人。现行87号令第六十条规定的异常低价投标的审查主体是评标委员会。如前所述，基于各种考虑，评标委员会往往不愿启动审查程序。因此，笔者建议，将审查主体规定为采购人。当前政府采购的改革方向是不断压实采购人的主体责任。采购人作为政府采购活动的主要实施者和结果的直接承担者，与政府采购的具体项目利益一致。因此，采购人对异常低价投标的审查启动有较强的动力。此外，如果采购人在政府采购前期进行了需求论证和社会调查，对具体采购项目的合理报价应该比较了解，也有能力对投标人的报价是否合理进行判断。总之，按照权责对等的原则，将是否开展低价投标的审查权利义务主体规定为采购人比较合适。
——增加履约保证手段。笔者认为，我国台湾地区《政府采购法》以及亚洲开发银行《异常低价投标采购指南》关于异常低价投标的规定值得借鉴。两者除了要求供应商对报价提供合理说明外，还要求供应商提供履约保证金。目前，87号令第六十条仅规定评标委员会有权要求供应商对其报价提供合理解释，并没有履约保证金的规定。鉴于履约保证金可以起到约束供应商并确保供应商诚信履约的作用，笔者建议，增加履约保证金的有关内容，即在供应商对异常低价投标的说明不能使评标委员会接受，但评标委员会又没有否决的理由时，采购人可以要求投标人提供履约保证金。这对政府采购活动而言，是一种双重保障，既节省了财政资金，又保障了政府采购项目顺利进行。一旦投标人在后续履约中存在不诚信的行为，采购人可以不返还履约保证金，以此来弥补因异常低价投标而造成的损失。
（作者单位：全国人大机关采购中心）