■ 张旭东 毛明辉 周卡尔
近日，财政部印发《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》(以下简称《办法》)。《办法》结合国内开展订购、首购的实践经验，并借鉴国际上政府采购支持创新的主要做法，建立起以政府应用需求为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担为基础的政府采购支持创新产品研发和应用推广的全新制度。
出台背景
科技创新对于经济的发展具有关键性与引领性的作用。党的二十大报告指出，必须坚持科技是第一生产力，加快实施创新驱动发展战略。近些年来，随着中国经济的发展，我国对于科技创新的重视，财政对于科技的投入也不断加大。为刺激企业积极参与科技创新，除国家税收优惠政策外，各地纷纷设立专项奖补资金，出台财政支持科技创新奖补政策。然而，由于补贴这一政策工具的固有弊端，科技创新财政奖补政策也饱受诟病。在市场经济中，供求关系是市场的重要基石，只有产品不断地被消费，才能推动产品不断地供给，有效的需求能够给科技创新提供不竭动力，从而实现可持续的良性循环。相比于补贴，在政府采购中的政府一方是基于现实的应用需求出发，来扶持科技创新，它以科技创新需求方、购买方的身份，实现贯彻国家科技创新政策的目的，更具针对性，并且需求侧与供给侧精准对接。政府作为合同一方当事人，通过市场竞争机制选择合作伙伴，共同推动科技创新，极大地减少了不公平竞争和廉政风险，可以提升财政资金的使用效益。因此可以说，《办法》的出台，给政府支持科技创新插上了市场机制的“翅膀”，构架起科技创新和政府采购之间的“高速公路桥”。
早在2007年，财政部就曾印发《自主创新产品政府首购和订购管理办法》（财库〔2007〕120号），明确对于国内企业或科研机构生产或开发的，暂不具有市场竞争力，但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的产品，可以通过政府采购方式进行首购。对于国家需要研究开发的重大创新产品、技术、软科学研究课题等，可以订购，通过政府采购方式面向全社会确定研究开发和生产机构。然而，由于没有设计专门的采购方式，纯粹以公开招标等既有采购方式来实现订购，未顾及风险分担这一创新领域核心关切，难以激发企业积极性；同时首购制度设计是“先有产品，后找买主”，与需求不高度匹配，也难以激发采购人的积极性。
2021年，财政部印发《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号），在第十八条、第十九条、第二十一条、第二十三条等中对落实首购订购等政策支持科技创新作出了一系列规定，如针对需要攻关的科技项目有可能失败，规定可以给予创新承担者成本补偿，或者绩效激励的定价方式，不至于让科研院所、高等院校尤其是企业血本无归，这为政府采购创新产品风险分担机制的研究设计打下了初步基础。
而此次《办法》的出台，创造性地将订购和首购完美融合为合作创新采购这一全新采购方式。笔者认为这一制度设计的最大亮点在于：妥善处理了政府分担创新风险与提高财政资金使用效益之间的平衡关系。
制度设计亮点
其一，《办法》建立了对研发风险的成本补偿机制和研发成果的利益激励机制，发挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，促进科技创新，但留有适当的控制，避免财政资金浪费。
《办法》总则第二条明确提出合作创新采购坚持采购人和供应商共担研发风险，第五条提出应当建立合理的风险分担与激励机制，并且在需求管理、订购程序、研发合同等章设置了多个条款落实研发成本补偿机制，大幅降低研发单位的风险成本，同时《办法》第十一条规定在合作创新采购中产生的各类知识产权，除法律另有规定或者研发合同另有约定外，原则上属于供应商享有，解决其后顾之忧。
为确保成本补偿支出合理可控，《办法》第七条规定：“采购人开展合作创新采购前，应当开展市场调研和专家论证，科学设定合作创新采购项目的最低研发目标、最高研发费用和研发期限。”第十二条规定采购人应当制定采购方案，内容包括给予研发成本补偿的成本范围及该项目用于研发成本补偿的费用限额。第二十一条规定：“在谈判中，谈判小组可以根据谈判情况实质性变动谈判文件有关内容，但不得降低最低研发目标、提高最高研发费用”。《办法》在第三十二条明确了成本补偿的范围，包括实际投入的设备费、业务费、劳务费及间接费用等。
为确保成本补偿每一分钱都花在刀刃上，《办法》第二十三条规定研发供应商数量最多不得超过三家。第二十四条规定了研发中期谈判，即：“每一阶段约定期限到期后，研发供应商应当提交成果报告和成本说明，采购人根据研发合同约定和研发中期谈判结果支付研发成本补偿费用。研发供应商提供的标志性成果满足要求的，进入下一研发阶段；研发供应商未按照约定完成标志性成果的，按照研发合同约定的淘汰规则予以淘汰并终止研发合同。”可知，通过对订购程序划分多阶段的谈判，可以根据研发进展情况细化调整相关内容，来增加对供应商的考核，确保研发进度和成本补偿资金支付是清晰和可掌控的，与以最终成果来进行判断的相比，有效降低了财政资金被无效使用的风险。
此外，《办法》第三十四条规定了研发合同终止与解除，当市场上出现拟研发创新产品的同类产品等情形，采购人认为研发合同继续履行没有意义的，应当及时通知研发供应商终止研发合同；出现无法克服的技术困难，致使研发失败或者部分失败的，研发供应商应当及时通知采购人终止研发合同，并采取适当补救措施减少损失。以上两种情形采购人按研发合同约定支付相应的研发成本补偿费用。同时规定：“因研发供应商违反合同约定致使研发工作发生重大延误、停滞或者失败的，采购人可以解除研发合同，研发供应商承担相应违约责任。”通过上述规定清晰界定采购人和研发供应商的权利义务，保障在创新合作中风险实现共担，避免政府损失扩大。
针对创新领域迭代升级较快这一特性，《办法》设置了利益激励机制，在保障采、供双方进一步实现“优质优价”的基础上，又对这一传统采购方式所不具有的灵活性予以金额限制。第二十七条规定：“研发合同有效期内，供应商按照研发合同约定提供首购产品迭代升级服务，用升级后的创新产品替代原首购产品。因采购人调整创新产品功能、性能目标需要调整费用的，增加的费用不得超过首购金额的百分之十。”
《办法》还设置了多项“共同开拓初始市场”的落实举措，以后续订单机会，激发研发机构参与合作创新的积极性，减少采购直接成本支出。如第二十八条等明确，对创新产品予以公告，其他采购人有需求的，可以直接采购，也可以在不降低创新产品核心技术参数的前提下，委托供应商对创新产品进行定制化改造后采购。第二十九条规定：“国务院财政部门会同国务院相关行业主管部门选择首购产品中的重点产品制定相应的采购需求标准，推荐在政府采购中使用”。
其二，《办法》始终强调竞争在合作创新采购中的关键性作用，并对竞争的质量予以机制保障，以减少采购失败导致的前期成本沉没风险。
《办法》第八条规定：“合作创新采购，除只能从有限范围或者唯一供应商处采购以外，采购人应当通过公开竞争确定研发供应商。”第十六条明确，以公告形式邀请供应商的，公告期限不得少于五个工作日。提交参与合作创新采购申请文件的时间自采购公告、邀请书发出之日起不得少于二十个工作日。第十九条规定：“采购人应当向所有参与创新概念交流的供应商提供研发谈判文件，邀请其参与研发竞争谈判。从研发谈判文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于十个工作日。”第三十一条规定研发合同期限最长可达三年。通过一系列程序设计，给供应商响应和合同履行留出相对长的时间，以促进公平竞争、实质竞争。
《办法》在订购阶段设计了创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判等环节，促进供应商之间的全流程竞争，不断优胜劣汰。同时在谈判内容上规定了详尽的要素，推动供应商开展全方位竞争。以研发竞争谈判为例，供应商不仅要比拼研发方案、研发成本补偿的成本范围和金额、首购产品金额、研发完成时间等，还要在知识产权权属和利益分配、创新产品的迭代升级服务方案、研发合同履行风险管控等方面开展竞争。
为突出竞争择优，《办法》明确，虽然订购阶段可以“大面积撒网”，首购阶段却只能选择“唯一真爱”。第二十六条规定：“有两家以上研发供应商研制的创新产品通过验收的，采购人应当组织谈判小组评审，根据研发合同约定的评审标准确定一家研发供应商的创新产品为首购产品。”
为减少研发失败风险，《办法》高度关注竞争有效性。一是设计了两阶段评审规则，防止研发实力不强的供应商“低价冲标”。第二十二条规定：“谈判小组根据谈判文件规定，可以对供应商响应文件的研发方案部分和其他部分采取两阶段评审，先评审研发方案部分，对研发方案得分达到规定名次的，再综合评审其他部分，按照总得分从高到低排序，确定成交候选人。”二是授予采购人对竞争结果的判断和决断权，不必勉强完成采购。第二十三条规定：“成交候选人数量少于谈判文件规定的研发供应商数量的，采购人可以确定所有成交候选人为研发供应商，也可以重新开展政府采购活动。”
综上所述，《办法》通过创造性的制度设计，为创新合作采购提供了完整的制度遵循，必将对发挥政府采购政策功能、促进应用领域科技创新发挥重大和深远的影响。
（作者单位：浙江省财政厅）