■ 邱明辉
投标人虚假投标的问题在军队采购中时有发生，并已成为军队采购活动中的一大顽疾。如何预防和治理虚假投标，是有效维护军队采购活动秩序、保障公平竞争的重要课题。
虚假投标构成要素
从构成要素上分析，虚假投标包括客观上有提供虚假材料或者存在弄虚作假的行为，主观上存在骗取中标或者配合谋取中标的意图。当投标人在投标活动中有以上任一要素时，就触及了虚假投标。
——客观上提供虚假材料。凡是在招标过程中由投标人向招标人应标提供的文件、物品等材料，都属于投标材料范畴。虽然材料的真实性属于客观事实的范畴，但要注意区分材料的有效性与真实性这两个概念。若投标人提供的证书、许可证等材料过期或者不符合采购要求，但只要内容真实，便不能认为其提供虚假材料。
关于投标样品是否存在虚假的认定问题。严格地说，样品是一个客观的物品，不存在真与假的判断。样品虚假实际上是指样品存在“隐蔽瑕疵”，即不符合投标文件中对样品材质、规格、性能、品类等质量特征的响应和承诺，则构成了提供虚假材料。若投标文件对投标产品技术和质量没有具体描述，如概括性描述为“技术和质量以样品为准”，就不能界定样品为虚假响应。此外，冒用他人样品，属于提供虚假投标材料。
判定提供虚假材料应坚持“客观过错归责”原则，即提供虚假材料是一个客观行为的描述，并不要求判断投标人在主观上是否存在过错。实践中，常常有投标人提出申辩，称自己因受卖家的欺骗而提供了虚假的材料，不应受到处罚。根据“客观过错归责论”，即使这种情况存在，也属于提供虚假材料的客观行为。
——主观上发生骗取中标或者配合谋取中标等弄虚作假行为。骗取中标，是指投标人在投标过程中提供虚假证明文件，或者以其他方式弄虚作假骗取中标。配合谋取中标，即通常所说的围标、串标等相互串通投标的行为。围标行为的发起者被称为围标人，参与围标行为的投标人被称为陪标人。例如，围标全过程由围标人一手操办，陪标人提供资质、人员和必要条件予以协助。又如，投标人在入围后将入围资格卖给围标人，围标人借用入围投标人资格操纵投标，而陪标人保持沉默。串标是指投标人为获取中标而互相串通，企图非法获取中标的行为和现象。即排除围标现象的一般串通投标行为，包括投标人与招标人（或招标代理机构）之间串通或两个以上投标人松散型非正当合谋投标（即未达到围标的操纵强度和影响力）。
虚假投标判定标准
——虚假材料的认定。从虚假的含义出发，并结合实践中虚假材料对招标评审的影响，可以将虚假材料的判断标准分为两个：第一个标准是虚假材料，且虚假材料导致投标文件要约内容虚假；第二个标准是对评审产生影响的材料。
应被判定为虚假投标的情形，主要涉及对评审产生影响的虚假材料。根据对评审是否起到作用，可以分为以下三类：第一类是证明投标人满足招标资格性条件的材料。例如，营业执照、资格资质证明、许可证、完税证明、社保证明等文件。第二类是证明投标人符合招标符合性要求的材料。例如，对于商务、技术方面的实质性要求，招标文件通常规定以星号等标明，并要求投标文件提供检测报告等证明材料，则检测报告就成为证明投标文件满足符合性要求的材料。第三类是对评分有影响的材料。例如，招标文件将描述和约定产品质量的技术要求、投标人财务和资信状况、服务团队实力等作为评分因素，要求提供投标产品的技术参数及检测报告、投标人的财务审计报告及资信证明、证明服务团队的社保缴纳记录和职称证书等，则检测报告、样品、财务审计报告、社保证明和职称证书等就成为对评分有影响的材料。
在一般情况下，可以通过核查的手段来判断材料的真实性。例如，投标人对营业执照上的注册内容进行了涂改，监管机关就可以去该企业注册地的工商机关调卷查明。又如，某投标人宣称其产品性能指标达到某个标准，并出具了相关的检测报告，对此可委托质量监督部门对该物品进行鉴定，甄别真伪。
此外，判断虚假材料还要考虑两方面因素：一是不区分提供材料的主观性与客观性。无论投标人是故意提供的虚假材料，还是无意提供的虚假材料，均属于虚假投标。二是区分提供材料的时间段。虚假投标仅指在投标过程中发生提供虚假材料的情形。概括来说，在投标中，用来帮助提高投标文件的通过率或得分的材料，都应被认定为虚假材料（包括样品、软硬件演示等）。
不应被判定为虚假投标的情形，主要分为以下两类：一是与评审无关的材料。这类材料是指除上述对评审产生影响的三种情形以外的材料，即仅供评审参考，但不属于资格性和符合性审查内容以及对评审不产生影响的材料。例如，在一个厨具采购项目中，投标文件里有一张医疗器械经营许可证。此时，该证不应被认定为虚假投标材料，原因在于其与该项目毫无关系且不会影响标书的评审。因此，这不属于具有谋取中标动机的行为，而属于投标人标书编制失误，应以标书规范性来进行扣分处理。
二是编制或计算错误的材料。例如，营业执照的注册资金是500万元，而投标人在基本情况表里填写的是5000万元。这属于投标人投标文件编制问题，加上对资格性和符合性审查以及评审打分等没有关系，则不应被认定为虚假材料。又如，价格误算而导致的材料虚假不能被视为“提供虚假材料谋取中标”。一方面，在书面审查的方式下，价格误算很容易被识别；另一方面，采购法规也对价格计算错误的澄清和修改原则进行了明确和规范。相反，只有在书面审查中无法查明的虚假材料，才有必要对投标人采取事后惩处的措施。
三是过期或不在评审范围内的材料。例如，对于提供了非有效期内的质量体系认证证书、保密证书等资格证明材料，以及超出评审要求时限或标的范围的财务审计报告、合同、业绩等证明材料，只能算作投标过失，不能被认定为虚假投标。
——弄虚作假行为的甄别。
一是主动造假。在投标时，投标人明知其资质、业绩或投标产品的技术指标等不符合招标文件的要求，且用以证明资质、业绩或技术指标等证明文件也不满足招标要求，还采取伪造、变造的方式，使得证明材料形式上满足招标文件的要求。
二是默许造假。这里又分为两种情况：一种是外协、外购厂商将伪造、变造情况告知投标人，或者投标人主动要求外协、外购厂商伪造、变造投标材料；另一种是虚假材料由外协、外购厂商伪造或者变造，投标人不认真核实而作为投标材料参与投标。在第一种情况下，投标人明知投标材料是虚假的还来投标，毋庸置疑就构成“提供虚假材料谋取中标”。而在第二种情况下，往往投标人认为其并不知晓投标材料是虚假的，因而不构成“提供虚假材料谋取中标”。但笔者认为，投标人有责任对其提供的投标材料的真实性进行审核和负责。因此，不能用“不知情”作为理由来推托其提供虚假材料的行为。上述两种情况都属于“提供虚假材料谋取中标”的认定标准。
三是围标串标。主要分为以下三类：第一类是投标人相互串投标的情形，包括投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容、为谋取中标或者排斥特定投标人而相互约定给予未中标的投标人费用补偿等。第二类是视为投标人相互串通投标的情形，包括不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制、不同投标人的投标文件异常一致或者投标呈规律性差异等。第三类是其他弄虚作假骗取中标的情形，包括项目负责人或者主要技术人员不是本单位人员、投标保证金不是从投标人的账户缴纳等。
虚假投标原因分析
——投标人存有侥幸心理。目前，军队采购更加公开透明，越来越多的采购项目面向市场广泛征集供应商。由于军队采购活动是建立在“信用信任”基础之上的，在一般情况下对投标人递交的投标文件并不会逐页做材料真实性审查。如果采购项目没有出现质疑投诉等，事后被发现虚假投标等违法行为的概率较小。面对这样的“大蛋糕”，一些没有实力、没有诚信的企业为了承接项目，采取资质不够借资质、技术不达标做假报告、没有业绩伪造业绩等虚假投标手段参与投标，以谋取不当利益。可以说，心存侥幸，法治意识和诚信意识淡薄，是导致当前投标人虚假投标频发的一个重要原因。
——采购法规不够健全完善。企业信用管理、采购评审监督、采购合同管理等制度还不够健全，在有关采购活动中对虚假投标监督的法律法规还有些滞后。例如，有的项目为了片面确保高质量，存在脱离采购实际需要和市场供求状况、设置资格性和符合性条件过高，以及商务技术要求和评审标准存在倾向性和排他性条款等问题。若前期监管不到位，则后期投标人为获得中标机会，往往会选择虚假投标。
——评审现场不好甄别材料。随着采购评审的精细化推进，投标文件需提供的材料越来越多。在审核条件受限、评标时间有限的情况下，往往难以发现弄虚作假行为。同时，部分评审专家把关不严，也给了弄虚作假的投标人蒙混过关的机会。尤其是在采用综合评分法评审时，商务、技术评审指标少则十余条，多则几十条。同时，绝大多数评审指标均需要提供相关证明材料，涉及财务审计报告、纳税和社保缴纳记录、资质证书、检测报告等。在评审现场，通常很难甄别上述材料的真实性，需要通过专门的途径进行检验，而这往往会让一些不法投标人钻空子。
——采购信息缺乏互联互通。近年来，虽然我国社会信用体系建设取得了很大进展，但在全范围、全行业内“不能失信、不愿失信”的局面尚未形成。此外，随着军民融合信息交流的深入推进，军队采购不断拆壁垒、去门槛，招采活动和信息数量大幅提升。但由于缺乏权威高效的军地采购信息交互机制和平台，在某些情况下，招标方无法全面了解投标人的实际情况，导致一些虚假应标者有机可乘。
——制约和惩治力度不够。目前，军队采购在信息共享、联合奖惩等工作协同方面仍存在很多盲点和难点，导致不能对投标人弄虚作假行为进行及时有效地打击。同时，虽然采购法律法规对投标人虚假投标查处进行了规定，但笔者认为，处罚力度不够大、手段不够多，难以有效地遏制少数不法投标人的投机心理，反而客观上助长了投标人弄虚作假行为的发生。
（作者单位：空军后勤部采购服务站）