■ 张泽明
财政部4月已正式印发《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《创新采购办法》），在公开招标等七种采购方式之外，合作创新采购这种新的采购方式即将正式投入使用。不过，相较之前几种采购方式，合作创新采购的制度目标与具体程序均有不小差异，笔者认为，必须充分掌握其特点后才能做到合理使用。
合作创新采购方式出台的初衷
合作创新采购方式在很大程度上，主要关注通过发挥财政资金的杠杆作用，进一步激发产品创新，满足采购人以及社会“未来”的需求。
《创新采购办法》第一条将《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科学技术进步法》）作为立法依据之一。《科学技术进步法》第八十五条明确：“国家加大财政性资金投入，并制定产业、金融、税收、政府采购等政策，鼓励、引导社会资金投入，推动全社会科学技术研究开发经费持续稳定增长。”合作创新采购方式的出台，以财政资金引导社会资金投入创新，这是理解合作创新采购方式为何如此设计的逻辑起点。《科学技术进步法》第九十一条还规定了政府采购对科技创新产品“率先购买”和订购的要求，这也为合作创新采购方式采取首购与订购的程序打下基础。
《创新采购办法》的要点
——对实质性创新进行了定义，并通过一系列程序设计来确保财政资金可以投向实质性创新。例如，《创新采购办法》第二条第四款将创新产品定义为具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法的产品。对现有产品的改型以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术创新的，不属于创新产品。
《创新采购办法》第十二条要求采购人在开展合作创新采购前，必须制定采购方案，采购方案主要内容包括创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景和研发期限，创新产品的迭代升级服务要求等。采购方案应经咨询论证，并按照《政府采购需求管理办法》有关规定履行内部审查、核准程序后实施。这里的最低研发目标、最高研发费用和研发期限则是第七条中要求采购人必须在采购前开展市场调研和专家论证的产出结果，相当于在具体采购实施前，从源头上对正确适用合作创新采购进行规制。
在采购过程中也有坚持实质性创新的规范。《创新采购办法》第十八条要求在研发谈判文件中必须写入各阶段研发标志性成果的响应要求，标志性成果定义为包括形成创新产品的详细设计方案、技术原理在实验室环境获得验证通过、创新产品的关键部件研制成功、生产出符合要求的模型样机以及创新产品通过采购人试用和履约验收等。
在合同管理阶段，这种对实质性创新的规范依然在延续。《创新采购办法》第二十四条第二款要求在相应研发阶段，供应商只有提供满足要求的标志性成果，才能进入下一研发阶段，否则供应商就被淘汰。第三十一条规定研发合同期限一般不得超过两年，属于重大合作创新采购项目的，不得超过三年。
《创新采购办法》从事前、事中、事后形成比较完整的规制措施，使合作创新采购方式真正应用在那些实质性创新的项目上。
——实行两阶段采购模式，即订购和首购阶段。订购阶段主要通过竞争性方式产生研发供应商，供应商最多不超过三家。但基于项目实际，只能从有限范围或者唯一供应商处采购的，也可以不通过竞争性方式。
首购阶段则是创新产品已经设计出来，采购人可以批量采购了。此时如果只有一家研发供应商产品通过验收的，可直接对其首购。有两家以上研发供应商研制的创新产品通过验收的，采购人组织谈判小组进行评审，根据研发合同约定的评审标准确定一家研发供应商的创新产品为首购产品。
——引入成本补偿机制与激励机制。合作创新采购，要点在于采购人与供应商的“合作研发”关系。《创新采购办法》第二条第一款明确，合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险的一种采购方式。合作共担风险就要求采购人应对供应商研发成本给予一定补偿。
《创新采购办法》第十二条第（四）项规定，采购人在开展合作创新采购前制定的采购方案中，要包含给予供应商研发成本补偿的成本范围，以及该项目用于研发成本补偿的费用限额。第十八条规定，采购人研发谈判文件的内容要包括各阶段研发成本补偿的成本范围和金额，研发成本补偿费用的支付方式、时间和条件等。第三十二条还明确了创新采购订购阶段研发合同为成本补偿合同，成本补偿的范围包括供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等。
当然，合作创新采购方式也杜绝采购人承担过度的研发成本，成本补偿费用实行总额控制。《创新采购办法》第二十四条规定，采购人给予每个研发供应商各阶段补偿成本范围不得超过研发合同约定的研发成本补偿的成本范围，且各阶段成本补偿金额之和不得超过研发合同约定的研发成本补偿金额。
在成本补偿模式外，《创新采购办法》还引入了激励模式，第七条第三款规定：“最高研发费用包括该项目用于研发成本补偿的费用和创新产品的首购费用，还可以设定一定的激励费用。”这些都为财政资金促进推动供应商更好地进行创新提供了手段。
——对不同所有制形式企业一视同仁。合作创新采购依然要落实支持中小企业发展的政策，《创新采购办法》第十条规定：“采购人开展合作创新采购应当落实政府采购支持中小企业发展相关政策。采购人应当结合采购项目情况和中小企业承接能力设置采购包，专门面向中小企业采购；对于工作内容难以分割的综合性采购项目，采购人应当要求获得采购合同的供应商将采购项目中的一定比例分包给中小企业，推动中小企业参与创新研发活动。”
此外，《创新采购办法》给予内外资企业完全同等地位，第九条第三款规定：“合作创新采购的研发活动应当在中国境内进行。除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，采购人应当保障内外资企业平等参与合作创新采购活动。”这体现了合作创新采购的开放性。
——应公开尽公开。《创新采购办法》第十三条规定，除了涉及国家秘密、商业秘密以及其他依照法律、行政法规和国家有关规定不得公开的信息外，采购意向、采购公告、研发谈判文件、成交结果、研发合同、首购协议等均应按照政府采购有关规定及时公开发布。
合作创新采购方式的执行特点
——使用比较灵活。首先，谈判小组的成员构成很灵活。根据《创新采购办法》第十五条规定，谈判小组由采购人代表和评审专家共五人以上单数组成。对于评审专家，采购人具有较大话语权，应当自行选定相应专业领域的评审专家，评审专家中必须包含一名法律专家和一名经济专家，未强调主要采取随机抽取专家的模式。对于谈判小组具体人员组成比例，评审专家选取办法及采购过程中的人员调整程序等，采购人应按照内部控制管理制度来确定。
其次，确定订购阶段供应商方式比较灵活。按照《创新采购办法》第二十三条的设计，采购人既可以根据谈判小组推荐的成交候选人顺序确定研发供应商，也可以书面授权谈判小组直接确定研发供应商。研发供应商数量最多不得超过三家。当成交候选人数量少于谈判文件规定的研发供应商数量时，采购人既可以确定所有成交候选人均为研发供应商，也可以重新开展政府采购活动。
再其次，在评审方式上也较为灵活。第二十二条规定，谈判小组可采取两阶段评审，先评审研发方案部分，对研发方案得分达到规定名次的，再综合评审其他部分，按照总得分从高到低排序，确定成交候选人。
最后在采购程序上也很灵活。当通过资格审查的供应商不够三家时，依然可以继续采购。《创新采购办法》还创设了中期谈判环节，用于在订购阶段已经确定研发供应商时，谈判小组在研发的不同关键节点同供应商保持密切沟通，并调整相关研发细节。
——对创新产品的社会推荐力度大。《创新采购办法》的导向是，一旦创新产品成功研发出来后，一定要让其不愁销路。《创新采购办法》第二十八条规定：“其他采购人有需求的，可以直接采购指定媒体上公布的创新产品，也可以在不降低创新产品核心技术参数的前提下，委托供应商对创新产品进行定制化改造后采购。”在此种需求场景下，其他采购人必须在该创新产品研发合同终止之日前，以不高于首购价格的价格与供应商平等自愿签订采购合同。
《创新采购办法》第二十九条还规定：“国务院财政部门会同国务院相关行业主管部门选择首购产品中的重点产品制定相应的采购需求标准，推荐在政府采购中使用；对涉及国家安全的创新产品，可以实行强制采购。”应该说这个对成型创新产品的推荐力度是前所未有的，充分体现了鼓励创新的导向。
——创新失败的补偿。研发新产品从来不是一路坦途，失败在所难免，为此合作创新采购方式从两个方向对创新失败的情形进行了规范，这也为采购人和供应商在合作创新采购中如何依规免除责任提供了制度遵循。
一种是当采购人已经在订购阶段确定了供应商，双方处于合作研发过程中，当供应商尚未拿出合格的创新产品时，如果市场上出现了同类产品，采购人认为研发合同继续履行没有意义的，要及时通知研发供应商终止研发合同，并按合同约定向供应商支付研发成本补偿。
另一种情况是在研发中出现无法克服的重大技术困难，致使研发失败或者部分失败的，供应商应当及时通知采购人终止研发合同，采购人依然可以按照合同向供应商支付研发成本补偿。但是如果是因为供应商违反合同的原因，导致研发工作出现重大延误、停滞或者失败的，采购人可以解除研发合同并追究供应商违约责任。
——对采购人与谈判专家提出了较高要求。在合作创新采购方式中，谈判小组的任务很重，要负责供应商资格审查、创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和首购评审等工作，甚至履约验收工作也可以邀请谈判小组参与。这不同于一般政府采购活动，评标委员会或谈判、询价小组往往只需在项目评审时干“一锤子买卖”，在合作创新采购中的谈判小组，几乎在整个研发过程中都不可或缺，且由于合作创新采购方式实施的灵活性、复杂度都较高，这对于谈判小组中采购人代表及评审专家的专业能力与政府采购知识都提出了较高要求。