■ 沈德能
基本案情
A公司在某采购人官网浏览时发现，采购人对某采购项目的采购需求提前公示，征求潜在供应商和社会人士的意见。在该公示材料中，A公司发现所公示的采购项目市场调查材料不符合规定，采购人向相关市场主体调查的材料只有两份，不符合《政府采购需求管理办法》的要求，不具有代表性，不足以说明该采购需求涵盖了市场的真实情况。A公司于是向采购人提出了质疑，认为采购人只向两个市场主体调查，采购需求有失偏颇，不利于自己参加该项目的投标。采购人对该质疑进行了答复，认为《政府采购需求管理办法》所规定的“面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。”要求不是强制性要求，采购人虽然调查的市场主体只有两个，但采购人同时采用专家论证的方式开展采购需求调查，如果A公司对公示的采购需求有意见，欢迎通过官网上的渠道反映。
A公司对该质疑答复不满意，向当地财政部门提起投诉。财政部门在进行投诉审查时有两个不同的意见：一是A公司对采购需求调查公示的材料提出质疑不合法，由此引起的投诉事项也不合法，对此投诉事项不予受理。二是既然采购人已经答复了A公司的质疑，A公司对质疑答复不满意就可以提起投诉，财政部门有权在投诉处理中审查采购人的需求调查是否合规，该投诉事项应当受理并处理。
分析
笔者认为，根据《政府采购需求管理办法》第十条规定：“采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。”开展采购需求调查是采购人确定采购需求的重要手段，通过多方式的需求调查，采购人更能准确了解采购项目的市场情况，为确定采购需求提供重要依据。除了此条明确列举的咨询、论证、问卷调查方式外，采购人还可以采用其他调查方式，如本案例中采购人提前公示采购需求及相关材料并公开征求意见，向不特定市场主体和社会人士公开开展调查，也是一个很好的调查方式。
问题一：采购人在采购需求调查阶段公示的材料是否属于可以质疑的采购文件，供应商对此材料有意见的，是否能采用质疑的方式进行维权。
其一，政府采购法规定的“质疑”程序是救济程序，是供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果损害其权益的维权程序。《中华人民共和国政府采购法实施条例》在第五十三条规定了“对可以质疑的采购文件提出质疑的”，笔者认为，此处“可以质疑的采购文件”就是指可能对供应商权益造成影响（供应商认为可能损害其权益）的采购文件。其二，本案例中采购人在公开征求对采购需求的意见时，公示的相关材料对供应商的权益本身不可能造成任何损害。虽然所公示的材料反映出采购人在进行需求调查时不符合规定，但该调查材料和依据调查材料形成的采购需求并不是进入到供应商可以投标响应采购环节的采购文件，不会对供应商的权益造成影响。因此，笔者认为，本案例中A公司依法不能对采购人公示的采购需求和相关材料提出质疑。其三，采购人确定了采购需求，当把采购需求编制到采购公告发布后的采购文件时，才可能对供应商的权益造成影响。此时，供应商认为采购文件损害其权益的，依法可以提出质疑。
问题二：财政部门是否应该受理A公司的投诉事项？
《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑。”如前所述，笔者认为，A公司对采购需求公示材料的质疑不是依法提出的，对采购人的质疑答复不满意而提起的投诉事项不符合投诉受理条件。
有人认为，财政部门在接到投诉书后，不用深入审查质疑是否合法，只要采购人答复了质疑，就先受理投诉，投诉处理时发现投诉事项不符合受理条件的，驳回该投诉事项即可。笔者认为，这种观点和做法不可取。理由有：对不符合受理条件的投诉事项受理后就要进入到处理环节，投诉处理环节涉及到采购人及其委托的代理机构和相关供应商，甚至评审专家等当事人。这些当事人都需要配合财政部门处理投诉事项，如提供说明材料、证明材料和协助财政部门调查等。在投诉审查环节就可以直接不予受理的投诉事项，进入投诉处理后再驳回，无疑浪费了财政部门的行政资源，浪费了采购人、代理机构、相关供应商和评审专家的人力、物力、财力等资源。同时，在投诉审查中发现不符合受理条件而不予受理投诉事项后，如果该项目还在质疑有效期内，供应商仍然可以通过提出合法的质疑维权，或者还在投诉有效期内的，供应商也可以修改投诉事项后再次提起投诉。如果投诉审查不深入，采用“先受理再驳回处理”做法就会剥夺了供应商再次提出质疑或者再次提起投诉的权利。一旦供应商发现其权利因为驳回投诉而被剥夺就可能向其他部门投诉财政部门对工作不负责。此时，财政部门变成被投诉人，依法依规就要应对有关部门的投诉调查和处理，加重了财政部门的工作量。因此，笔者认为，投诉审查是重要的环节，需要强化工作，深入审查，把不合法、不合格的投诉事项阻挡出去，这既减轻了财政部门和其他当事人的工作，也能更好地维护供应商的合法权益。
另外，笔者认为，发现采购需求调查不合规的，财政部门可以开展监督检查并可以责令采购人改正。虽然，财政部门依法不予受理A公司的投诉事项，但财政部门在投诉审查中发现采购人在开展采购需求调查时，的确存在不符合《政府采购需求管理办法》相关规定的，可以开展监督检查。如果采购人对明确规定需要开展需求调查的项目不进行采购需求调查，则财政部门应当开展监督检查，认定采购人在采购需求管理中违规，采用约谈或者书面关注等方式责令采购人改正。
就本案例而言，采购人在面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象只有两个，不符合“一般不少于3个”的规定。采购人将调查情况的材料和形成的采购需求进行公示并征求意见，本身就是一种调查方式，是向不特定的市场主体调查的方式，某种程度上被调查的市场主体范围更大。虽然采购人可以选择特定的调查对象并不少于3个，但被选择的市场主体没有必须参与的义务（可以拒绝），而向不特定的市场主体调查可能吸引更多的市场主体参与并提出意见，效果更好。因此，笔者认为，采购人公示两个市场主体的调查材料并不能认为是采购需求调查不合规，财政部门不需要开展监督检查和责令采购人改正。