■ 黄超
从国家顶层设计来看，在重要领域逐步推行承诺制，对助力全国统一大市场建设具有重要作用。但目前来看，在政府采购领域推行资格承诺、信用激励和惩戒等，还存在一定的难点和堵点。本文试图介绍供应商信用承诺函的政策依据、各地开展情况，并提出相关问题及建议，以期为有关部门提供参考。
政策依据
《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出，“开展各行业企业诚信承诺活动。”《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确，“建立健全以信用为基础的新型监管机制，全面推广信用承诺制度，建立企业信用状况综合评价体系。”
在政府采购法律制度方面，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十二条明确了供应商参加政府采购活动“应当”具备的法定资格条件，并提出采购人“可以”根据采购项目的特殊要求规定供应商的特定条件。《政府采购法》第二十三条规定，采购人“可以要求”参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件。换言之，在此阶段供应商是否需要针对法定资格条件逐一提供相应的证明材料，由采购人意思自治。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十七条列举了供应商参加政府采购活动所应提供的材料，但对材料的详尽形式并未作进一步规定。实践中，往往通过采购文件的规定和详细表述来呈现。
此外，财政部在编号为2501-3669625的留言答复中亦明确，开展承诺试点单位的采购项目可由供应商出具承诺函，承诺其具有相应资格。
开展情况
部分地区为响应国家号召，深入落实“放管服”改革要求，开展了供应商资格信用承诺制试点工作。比如，新疆、安徽、江西等地在采购文件中明确，供应商可就健全财务会计制度、依法缴纳税收良好记录等法定资格条件，进行一次汇总承诺，而资格审查主体可对照资格审查事项和标准，进行一次材料审查。
笔者认为，该项机制的核心是通过探索实行“承诺+信用管理”的准入管理制度，简化对供应商资格条件等形式审查，不再要求供应商提供相关财务状况、缴纳税收和社会保障资金等证明材料。此举有效地降低了企业竞争交易成本，将其从各类证明材料的桎梏中解放出来，为采购活动的提速增效打下了坚实基础。
此外，为提高政府采购工作质效，持续优化营商环境，安徽省宣城市、宁国市等地在推行供应商承诺制之余，还针对性地开展了采购人信用承诺，作为采购人备案采购实施计划的重要组成部分，从而不断完善政府采购领域信用监督体系建设。
笔者梳理发现，目前各地在设置供应商资格信用承诺函时主要考虑以下三方面因素：一是有利于简化对供应商的形式审查、优化采购流程、提高采购效率；二是内容需要事先明确承诺；三是所有供应商都普遍适用的法定资格条件，即《政府采购法》第二十二条第一款规定。
此外，供应商的特定资格条件因采购品目不同而涉及不同的采购标的和行业，无法事先统一、精准表述。因此，对于采购文件明确的特定资格条件，实践中通常由供应商按照规定提供相应材料加以证明。
相关问题及建议
一是缺乏统一规范，建议制定社会信用法。目前，不同行业部门政策文件中的社会信用规范差距较大，缺乏统一分级分类的信用评价指标体系，致使相同领域不同行业项目之间，在信用机制建设、评价指标设置及使用等方面，还无法做到相互贯通。不少地区在信用信息记录、归集、共享等方面对不同地区或者所有制形式的经营主体作出区别规定，将特定行政区域业绩、设立本地分支机构、本地缴纳税收社保等作为信用评价加分事项。换言之，以实行所谓信用评价和评分等为名，变相设立招标采购交易隐性壁垒。这种地方保护主义严重破坏了公平竞争的市场环境，阻碍了全国统一大市场建设。因此，笔者建议，应制定社会信用法，建立政府采购领域统一分级分类的信用评价指标体系，规范政府采购信用评价应用。
二是信息流通不畅，建议加强各地之间的沟通协作。在数字化转型的大背景下，电子化项目的数量成倍增长，但也伴随着信息数据量激增、维度变多、数据复杂化等问题，导致对信息数据的脱敏、分析、建模、可视化处理加工的深度和难度陡增。同时，不同地区、不同交易平台之间尚未实现交易主体信息的互联互通。因此，笔者建议，应加强各地之间的沟通协作。比如，加快实现数字证书的全国互认；加速经营主体登记、资格、信用等信息的互认共享；及时将重大违法失信行为推送至中国政府采购网，并交互至全国信用信息共享平台、“信用中国”等网站，打破信息孤岛，便于采购人、代理机构自主查询。
三是部分供应商风险意识不高，建议构建以信用为基础、衔接政府采购各环节的新型监管机制。大部分供应商对政府采购活动中的违法失信行为及法律后果往往不清、不楚、不够了解。如果只注重事前简化供应商资格条件的证明材料，而不注重事中事后监管，则有可能让一些供应商钻空子，为中标、成交而“剑走偏锋”，进行虚假承诺。因此，即使供应商信用承诺函已包括财政部规定的信用信息，也不能以供应商已作承诺为由减免采购人、代理机构应尽的信用记录查询职责。笔者建议，应构建以信用为基础、衔接政府采购各环节的新型监管机制，形成“守信激励、失信惩戒”的社会诚信体系。同时，不以所谓行政约谈、内部处理等代替行政处罚，不以行政处罚代替刑事处罚，坚决杜绝“以管代罚”现象。
【小编聊·理论背后】
放眼国际，供应商参加政府采购活动必须具有相应的资格条件，是国际通行做法。现行《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）在立法时，借鉴了联合国贸易委员会《货物、工程和服务采购示范法》第六条有关供应商资格条件的规定，主要体现在《政府采购法》第二十二条规定上。
根据《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》，对供应商参加政府采购活动提出基本的资格条件，主要有以下三点原因：一是政府机构是法律及制度的制定者和执行者，在采购活动中，应当通过资格条件要求，引导全社会自觉遵纪守法，维护国家利益和社会公共利益，鼓励诚信。如允许不守法、不诚信的供应商生产的产品进入政府采购市场，相当于对这类企业的认同和纵容，政府采购的导向作用将无从谈起。二是政府采购项目都是为了保障政府运转、履职和提供公共服务的需要，因此必须要求参与政府采购活动的供应商具有履行合同所必需的设备和专业技术能力，以保证政府行政效能和公共服务水平的需要。三是政府采购要做到从源头上保证供应商在同等条件下进行公平竞争。不依法缴纳税收和社会保障资金的供应商，在产品和服务的成本方面就会占有一定优势，对依法缴纳税收和社会保障资金的供应商来讲是不公平的。从这个角度讲，政府采购不允许这类供应商参与竞争，是维护合法供应商的利益，保障政府采购公平、公正的需要。
但一直以来，在政府采购活动中，采购人和采购代理机构对供应商的资格条件普遍不够重视，尤其对政策性要求更加不够重视。实践中，有的采购人或采购代理机构在编制采购文件时，对供应商的资格条件仅提出部分要求，或笼统概括为供应商应符合《政府采购法》第二十二条，并未明确要求参加政府采购活动的供应商应提供具备资格条件的证明材料，导致资格审查形同虚设。还有的对证明材料的要求“文不对题”，导致供应商无法提供或无所适从。
为解决上述问题，《中华人民共和国政府采购法实施条例》对《政府采购法》第二十二条有关供应商资格条件的规定进行了细化，明确参加政府采购活动的供应商必须提供资格条件证明材料。换句话讲，未提供具备资格条件证明材料的供应商不具有《政府采购法》第二十二条规定的参加政府采购活动的资格。
此外，实践中还有采购人、采购代理机构对供应商资格条件“过于重视”的情况，具体表现为以《政府采购法》第二十二条第二款允许采购人根据项目需要提出对供应商的特定条件要求为由，在资格条款中提出不合理的特殊要求，再以证明文件不符合要求为借口，将符合条件的供应商排除在外，达到为相关供应商“量身定做”的目的。此种情况比较难以认定，需要结合项目的具体情况具体分析。