本文作者刘慧系国际关系学院原党委书记、教授，文章发表于《中国政府采购》杂志2024年第6期。
（本文为国际关系学院原党委书记、教授刘慧在“中国政府采购年会暨建立高质量发展要求的现代政府采购制度研讨会”上的发言。）
本文论证了政府采购政策功能可持续性的必要性，并通过梳理我国政府采购政策功能落实和执行的基本方式、分析以上方式产生的效果及难点，得出需要通过建立相关机制、提供数据支撑等方面来保证政府采购政策功能可持续性的结论，并据此提出了四点建议。
一、政府采购政策功能必须可持续吗
从立法之初就有政府采购政策功能的体现，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。随着政府采购工作日渐成熟，政策功能逐渐扩大。经济的发展和新形势的出现，使政府采购政策功能再次被强调和重视。一是政策功能的重要性提升；二是范围和覆盖面扩大。可见，政府采购政策功能的发挥是一个国家经济社会发展的必然需要，是必须长期坚持的国策，政府采购政策必须是可持续的。
《中华人民共和国政府采购法》于2002年通过，2014年修正。其中，第九条规定政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》于2014年通过。其中，第六条规定国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。
可见，政府采购政策功能发挥是我国的国策，其可持续性是必备条件。
二、我国政府采购政策功能落实和执行的基本方式
落实政府采购政策功能的方式大概有以下5种（参见表1）。
表1 落实政府采购政策功能的方式
我国政府采购政策功能的执行方式主要有以下4种（参见表2）。
表2 政府采购政策功能的执行方式
三、效果分析及难点
（一）效果分析
有了落实和执行的基本方式，需要对结果进行分析。这是政府采购政策功能可持续的关键。如果政策功能，采购人、企业与社会都不认可，只依靠上级部门单方面推进，就没有可持续性。
1.政府采购专业学术界的研究成果。通过有关政府采购推动企业技术创新方面的文章发现，学术界有两种完全相反的观点。一批学者认为政府采购政策功能促进和激励了企业技术创新。通过收集省级数据以及世界银行2012年对中国企业调查数据，结合将融资约束与政府采购政策组合、将高新区政策与政府采购政策组合等分析方法进行了相关分析。另一批学者认为，政府采购对支持创新没有直接效果。他们有的采用省级调查数据，也有的采用跨省调查10年数据，分析结论是促进效应有限，甚至个别地方政策阻碍了技术创新发展。
2.政府采购业内的反映
国内方面因数据不全不便分析。在国际方面，根据联合国绿色采购研究项目组调查结果，业内对绿色采购持保守态度，原因主要有五个方面：一是对绿色采购认知不够；二是相应的信息和知识缺乏；三是执行的专业技术能力不足；四是采购系统内人员的兴趣缺乏；五是相应的规章和程序欠缺。此外，还有少数原因来自于定义和标准缺乏、本地或行业保护以及对采购成本控制。
3.为什么会有这样的结果？笔者认为根本原因是缺乏对政府采购政策功能发挥情况进行检测的准确数据的调查。因此，若要对政府采购政策功能发挥的情况进行科学评价，需要专门对此领域进行跟踪监测数据收集和研究。笔者尝试以建立政府采购政策功能影响力指数为切入点（参见表3）。
表3 政府采购政策功能的影响力数据
调查和数据收集， 按照政府采购政策功能的类型划分进行调查（比如支持小型实体经济）得到的结果一般有三类：完全没有影响、有影响但无法计量、有影响且可测量。
（二）难点
在现实工作中，有关政策功能发挥方面的数据收集和指标设计难度较大。
1.技术和能力。如果某一项产品的创新技术或一项新技术对环境的影响的技术参数难以获得、获得又难以理解的话，采购人就无法分辨出来哪些是创新，哪些创新多一些，哪些根本不是创新。也就无法将创新技术的考虑采购纳入采购过程或招标的要素中。在实践中，有些领域尚可操作，比如绿色采购，可以制定标准。但在一些新领域和社会功能，对采购人和监管部门的挑战就很大。
2.技术障碍。政策功能范围大、产品项目多样性等，形成分辨产品的技术障碍（外观是外观，内容是内容，人们买的不是技术，而是镶嵌了技术的产品）。
3.跨领域跨部门信息披露和整合问题。形成此问题的一部分原因是由于这项工作不是一个单位一个部门可以完成，也可能这不是政府采购执行部门和代理部门的强制性责任，而是只要一涉及跨部门的工作，得到信息和数据就存在障碍。
所以，为保证政府采购政策功能发挥的可持续性，需要有机制建立，需要有上下配合，需要操作人员对数据指标有准确的理解，还可能需要建立稳定的第三方调查团队以提供数据收集和分析支持等。
所以，必须有数据支撑才能保证政府采购政策功能是可持续的政策和方针。不论对政府、对政府财政、还是对社会都是可持续的。从未来人工智能和网络技术发展的前景看，建立政府采购政策功能的数据库指标体系将越来越容易，数据库可能会成为政府采购和宏观政策的创新空间。
在此结论基础上，笔者也想要提出以下几方面建议。一是尽快开展对政府采购政策功能的数据标准建设；二是利用已有数据，设计构思可能的数据指标群，形成指标体系框架并提供延伸思路；三是提高对政府采购政策功能作用监测的重视程度，并将监测融入采购需求和采购程序各阶段；四是开展研究，为法规、细则、办法等的修订提供准确依据，通过相关研究成果提升我国政府采购工作的整体水平，并为对外谈判、多边或双边合作以及加入《政府采购协议》（GPA）谈判提供重要依据。