近年来，随着政府采购规模的不断扩大，中小企业参加政府采购项目的参与率不断攀升，针对中小企业的扶持力度也在不断加大。自政府采购制度建立至今，始终将扶持中小企业发展作为一项重要工作。为提高政府采购资金的使用效益，发挥政府采购政策功能，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）明确指出，政府采购应当促进中小企业发展。《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》要求，完善中小企业政策法律体系和扶持制度，制定具体办法，提高采购中小企业货物、工程和服务的比重，为中小企业参与政府采购创造更多机会。《中华人民共和国政府采购法实施条例》以促进中小企业发展为目标，要求制定明确的需求标准等一系列举措，将扶持政策细化至采购全流程。
目前，促进中小企业发展的政策贯穿政府采购各环节，明确预付款比例、引入信用担保、支持中小企业开展合同融资、免费提供电子采购文件等优惠措施已稳步落实到位。
一、问题思考
为进一步优化政府采购营商环境，加大对中小企业的扶持力度，促进中小企业健康发展，财政部、工业和信息化部印发《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称《办法》）。通过加强政府采购需求管理，落实预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，提高中小企业在政府采购中的份额，扶持中小企业发展。前两项优惠措施在编制采购预算、采购意向公开、编制采购文件等环节比较常见，并且实施要求具体明确。
《办法》规定，对未预留份额专门面向中小企业采购的采购项目，以及预留份额项目中的非预留部分采购包，采购人或采购代理机构应当对符合规定的小微企业报价给予6%—10%（工程项目为 3%—5%）的扣除，用扣除后的价格参加评审。由此看出，价格评审优惠政策主要以价格为基础给予小微企业价格分优势。如果上述政府采购项目中的价格不作为评审因素，以价格分为基础的价格评审优惠政策将无法实施。而《办法》要求给予中小企业的优惠政策应当如何落实？
二、案例分析
下面以具体案例进行简要说明。
为加快完善残疾儿童康复救助制度，进一步做精做优残疾儿童康复救助工作，某市残疾人联合会（以下简称“残联”）开展残疾儿童肢体（脑瘫）基本康复服务政府采购项目，预算金额为330万元。项目属性为服务，合同履约期限为两年，康复服务对象共77人，按照预算金额测算每人最高限价为2.2万元/年。为保证项目充分竞争，将采购方式确定为公开招标，评标方法采用综合评分法。采购人前期编制招标文件设定价格分为10分。
采购人在采购需求调研中发现，按照《国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》《省政府关于完善残疾儿童康复救助制度的实施意见》及市相关文件要求，残疾儿童肢体（脑瘫）基本康复救助服务最低标准为2.2万元/年。采购人设定价格分为10分，为了竞争价格分，供应商的报价有可能低于2.2万元/年，将低于肢体（脑瘫）救助的最低标准，导致项目在合同履约中不符合相关政策要求。所以，本项目的中标价必须确定为2.2万元/年。因此，为执行相关文件要求，同时保障残疾儿童的康复服务质量，采购人最终确定采用固定价格采购，供应商的投标报价作为不可竞争费用。
本项目属于未预留份额专门面向中小企业采购的采购项目，《办法》第九条规定，采购人应当对符合规定的小微企业给予价格评审优惠。而按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“财政部令第87号”）要求，项目采用固定价格采购，价格不列为评审因素。当价格分为零时，以投标报价为基础的价格评审优惠政策将无法实施。
采购人和采购代理机构研究本项目如何落实中小企业价格评审优惠政策时意见不一。一部分人认为，既然价格评审优惠政策按照现行相关规定已经无法实施，采购文件就不需要执行。并且经过前期咨询和采购需求市场调研发现，承接本项目的供应商基本没有中小企业，所以是否给予中小企业优惠政策意义不大。另一部分人认为，采购文件可以要求供应商按照固定价格进行报价，但是价格分可以沿用前期设定的10分。既确保了供应商的中标价符合相关文件要求，也落实了小微企业价格优惠措施。
上述两种观点都是错误的。采购人前期开展市场调研，根据项目特点选择具有代表性的供应商。但选取的供应商只能说明部分为非中小企业，无法涵盖全国所有的潜在供应商。如采购文件未落实相关扶持中小企业发展政策，将违反《政府采购法》及相关规定。而上述第二种观点虽然执行了中小企业优惠政策，但明显与财政部令第87号第五十五条相违背。对上述案例进行分析发现，执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，当价格不列为评审因素时，无法落实价格评审优惠政策。
针对上述案例，即对未预留份额专门面向中小企业采购的采购项目，以及预留份额项目中的非预留部分采购包，当价格评审优惠政策无法执行时，采购人和采购代理机构应当在采购文件中落实优先采购政策，这是强制性要求。而优先采购与前两项优惠措施明显不同。《办法》中没有明确规定优惠方法、优惠幅度、具体实施要求，而是把决策权交给了采购人。实践中，一些采购人由于缺乏对政策的了解，在项目实施中无从下手，或者设置的优惠政策缺乏针对性、操作性，导致优先采购政策无法落实，造成项目流标、废标，甚至被质疑投诉，影响整个采购任务的实施进程。
三、改进建议
采购人作为政府采购项目实施主体，是落实中小企业扶持政策的第一责任人。采购人应当以体现优先采购为导向，对优先采购的适用情形、优惠方法、优惠幅度、评审标准以及具体实施要求了然于心。笔者建议从以下几个方面进行考虑。
（一）对中小企业直接给予一定幅度的加分
加分可以采用两种方法：第一种方法可以将中小企业列为评审因素，设定单独评分项，对中小企业给予2—5分的加分；第二种方法可以在技术总分值基础上给予中小企业6%—10%幅度不等的加分。比如，在上述案例中，技术分为40分，可以给予中小企业2.4—4分的加分。采购人对采购需求管理负有主体责任，应当充分考虑采购项目对中小企业的扶持力度，并根据采购需求合理设置分值和幅度。
（二）在性能、技术、服务等指标同等条件下，得分相同的供应商中可以优先推荐中小企业排序靠前
如上述案例未设置优先采购相关内容，采购文件规定推荐中标候选人按照评审得分由高到低进行排序，出现前两名中标候选人得分并列情况下，采购人按照采购文件规定，只能采取随机抽取的方式确定中标人。如采购文件采用优先采购，可以规定评审得分并列的情况下，中小企业排名靠前。当前两名中标候选人并列，则优先推荐中小企业为中标人。
（三）明确优先采购范围
《办法》要求落实预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，其中预留采购份额专门面向中小企业，价格评审优惠仅面向小微企业，而优先采购未明确具体范围，导致采购人编制采购文件把握不准。上述三项优惠措施旨在提高中小企业在政府采购中的份额，促进中小企业发展。因此，采购文件确定采用优先采购的，采购人可以参考前两项优惠措施，明确范围为中小企业或小微企业。如上述案例可以设定评分项为：投标人为小型或微型企业的得3分。投标人须提供完整有效的《中小企业声明函》，否则不得分。残疾人福利性单位或监狱企业视同小型、微型企业。
目前，政府采购关于扶持中小企业发展的相关政策已经把责任和权利都赋予了采购人，这是落实采购人主体责任的具体体现，同时也对采购人把握扶持中小企业政策力度提出了更高的要求。采购人应当提高政府采购的专业能力，设置好落实优惠政策的方法和幅度，推动中小企业高质量发展。
本文为财政部国库司联合中国政府采购杂志社共同举办的“全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想 建立适应高质量发展要求的现代政府采购制度”征文活动投稿文章。
（作者：丁彦翔 江苏省连云港市公共资源交易中心）