【案情】
2024年8月A省B市财政部门组织开展四类违法违规行为专项整治工作。经抽取项目、座谈交流及调阅档案，发现市开发区附属中学教学仪器设备采购等13个项目存在下列问题：一是设定了电子交易系统“报名”程序，采购公告第三条规定供应商需先先网上报名、后支付文件费用，未报名的将无法下载电子采购文件。二是“报名”阶段，供应商须通过电子交易系统或线下现场递交等方式，先行提供采购公告明确规定的供应商资格条件证明材料，如未提交或提交的证明材料不符合资格条件要求，不予提供电子采购文件。
同时，检查组发现该市的非电子化的政府采购项目，普遍存在要求供应商在投标、响应阶段现场提交部分资料的原件以备核实，上述情况属于《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库［2019］38号）规定的亟待清理内容。鉴于该批项目合同已履行，财政部门责令采购人、代理机构限期改正。并对接电子交易系统开发单位，调整交易系统设置，组织有关部门修改采购文件范本相应内容，查找不足，进一步完善管理制度和交易规则。
【分析】
1、应取消招标采购活动中的“报名程序”。在我国公共采购领域并存着两大法律体系，无论是招标投标法体系还是政府采购法体系，对于招标（采购）文件的提供（发售）期限、售价原则基本一致，区别仅在于具体期限的细微之处；法定程序中均未涉及“报名”环节。实践中一些地方主管部门和代理机构，因为以往的旧思想、旧认知、旧经验和旧习惯，另辟蹊径，在法定程序之外增设“投标报名”环节，如本案例中，化简为繁、审查前置，要求供应商“报名”时提供相关资格证明材料、业绩等，作为获取招标（采购）文件的必要条件，以所谓“报名”为由，实质性开展资格审查，人为的将资格预审程序前移，增加了供应商参与招标采购活动的人力、物力、精力等各项成本和重复投入。作为公共资源交易平台整合的“初始四元老”之一的政府采购项目，在符合政府采购法律制度规定的基础上，也须与公共资源交易平台体系实现对接与衔接。对于所谓的报名、原件核对以及其他没有法律依据的变相审批，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）文件给出了明确否定答案，“系统梳理公共资源交易流程，取消没有法律法规依据的投标报名、招标文件审查、原件核对等事项以及能够采用告知承诺制和事中事后监管解决的前置审批或审核环节”。另外《财政部关于公共资源交易中心开展政府采购活动有关问题的通知》（财库［2014］165号）规定，对于进入公共资源交易中心（平台）的政采项目，“不得改变采购人、采购代理机构和供应商等主体的法定权利义务，不得在法定程序外新设登记、报名、备案、资格审核等程序”。《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库［2019］38号）以及《市场监管总局等五部门公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）相继提出，“不得设置没有法律、行政法规或者国务院规定依据的审批或者具有行政审批性质的事前备案程序”。因此，无论是人为设置没有法律依据的报名程序，还是以其他所谓登记、资质验证、“投标许可”等名目，在供应商获取招标（采购）文件时实行资格审查均违反国家有关规定，将资格审查时间前置，也在一定程度上干扰了供应商的正常参与竞争，使得原本在投标、响应截止时间前可以完成相关资质许可申办的部分供应商，失去合法获取采购文件，进而参与政府采购项目的机会，违反了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五条“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”以及政府采购法律制度关于资格审查的有关规定。
2、监管部门应主动作为。各级财政部门作为“政府采购领域的父母官”，在制定规范性文件时，应秉持“法无授权不可为”之原则，贯彻落实《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）以及《公平竞争审查条例》（国务院令第783号）精神，规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，不应以所谓创新改革名义，突破法律红线，改变供应商、代理机构等市场主体的法定权利义务、增加不必要的负担。尤其是在建设全国统一大市场和招标采购领域优化营商环境的大环境之下，要顺势而为，严格落实有关规章制度精神，以市场主体为中心，以“一证通行”为目标，推动数字CA证书的跨平台、跨部门、跨区域互联互通互认，打破信息孤岛，加快建立政府采购市场信息共享数据库和验证互认机制，实现与公共资源交易平台的信息数据交换，逐步实现全国交易信息充分共享。以公开透明和分类统一的交易规则，消除招标采购过程中的不合理限制和行业壁垒，维护公平竞争的市场秩序。
3、资格审查应依法进行。政府采购活动应按照有关法律制度的有关规定进行。《政府采购法》第二十三条对于资格审查作出了顶层设计，即“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查”。少部分采购人、代理机构据此在提供采购文件时就对供应商进行资格审查，属于对《政府采购法》第二十三条孤立、错误的片面理解，实质上是以“报名”为由、行变相“投标许可”之实。资格审查的前提应当是依法进行，其启动的时间点、审查主体及相应程序均有严格要求，不能随意更改。对此，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称财政部87号令）第四十四、六十四条，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第二十一条以及《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库[2012]69号）则进一步规定了招标以及非招标采购方式的资格审查节点、主体，明晰了资格审查错误是否属于依法可以重新评审范围等关键内容。比如政府采购货物服务公开招标项目，须严格按照财政部87号令第四十四条之规定，由采购人或代理机构在开标之后、评标之前，依法对投标人的资格进行审查。
综上所述，采购人及其代理机构不应在提供采购文件阶段对供应商进行所谓“报名”资格审查，这样的行为没有法律依据，改变了采购人及其代理机构的法定权利义务，实质性的减损了供应商的合法权益，人为在法定程序之外干预影响供应商的正常参与竞争。
【启示】
在招标采购活动中，不能人为的在法定程序外新设登记、报名、备案、资格审核、“投标许可”等程序，不可巧借名目将资格审查前置，作为供应商能否获取采购文件的前提条件。各级财政部门应按照《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库［2019］38号）有关规定，结合《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号），及时自查纠正，依法保障各类市场主体平等参与政府采购活动的权利，全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法。