——对一起转运站设备采购投诉案的分析
通 讯 员 康佳
经过质疑，相关供应商“替补”成功。这本来是件值得高兴的事儿，但该供应商的某一行为，给自己的中标之路埋下了一颗“定时炸弹”，最终导致其“鸡飞蛋打”。
案例回放
前不久，某地“棚户区改造配套学府路压缩式生活垃圾转运站项目（二期）设备”项目公开招标。中标供应商为B公司。投标供应商Z公司对采购结果和采购文件提出质疑。代理机构作出质疑答复后，发布中标结果更正公告，变更Z公司为中标供应商（按分数排序顺延至第二名）。
随后，B公司对该结果提出质疑，又因对质疑答复不满，向财政部门提起投诉。投诉事项1：采购人和代理机构认定B公司提供的《中小企业声明函》中，部分货物制造商S公司的从业人员数据虚假，没有事实依据。投诉事项2：采购人和代理机构违法组织评标委员会重新评审，违法改变中标结果。投诉事项3：投标供应商Z公司提供的《中小企业声明函》存在制造商情况虚假的问题，涉嫌提供虚假材料骗取中标。投诉事项4：质疑答复中未告知供应商有投诉的权利，规避监管。
处理结果
财政部门在收到投诉后，依法定程序处理。
对于投诉事项1和2：据某市某区科学技术和经济信息化局出具的《中小企业认定证明》显示，根据《关于印发中小企业划型标准规定的通知》规定，S公司属于小型企业。据该项目评标委员会专家出具的《评标委员会专家协助投诉处理的专家意见》显示，由于Z公司在《质疑函》中提供了“爱企查”网站的查询截图，故评标委员会专家在复议现场查询了“爱企查”“企查查”第三方网站，发现S公司参保人数为13人（数据来源为S公司2021年企业年报），与B公司在《中小企业声明函》中提到的“提供货物品牌的厂家S公司从业人员为148人”事实不符。因此，评标委员会专家建议，认定中标结果无效，顺延第二顺位候选人中标。财政部门经查发现，S公司2022年度从业人员为148人、平均参保人数为56人。
综上所述，财政部门认为，投诉事项1和2成立，变更中标结果的行为无效。
对于投诉事项3：经国家企业信用信息公示系统查询，D公司（即Z公司投标文件中的产品制造商）控股股东为F公司，持股比例达60%。根据F公司在《关于〈协查函〉的复函》中载明的2022年度从业人员、营业收入等数据，其属于工业行业的大型企业。
因此，财政部门认为，投诉事项3成立，Z公司中标结果无效。因投诉事项3影响采购结果，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第三十六条第一款第（二）项的规定，责令采购人废标。同时，根据《政府采购法》第七十七条第一款第（一）项规定，Z公司属于提供虚假材料谋取中标、成交的情形。但鉴于Z公司属于初犯，同时考虑优化营商环境相关政策，对Z公司处以采购金额千分之五的罚款。
对于投诉事项4，财政部门认为，不符合法定受理条件，驳回投诉。
案例评析
——从业人员不等于参保数，且从业人员是动态变化的。
上海市政府采购中心高级工程师马正红表示，“从业人员”不等同于缴纳社保的“员工”。缴纳社保的“员工”和实际“从业人员”确实是两个既有关联又有所区别的概念。两者都是企业劳动力的重要组成部分，对企业的生产经营活动都发挥着重要作用，但两者范围不同、法律关系不同、权益保障不同。“员工”通常指的是与企业签订了劳动合同，并享有社会保险等福利的正式员工，是“从业人员”中的一个子集。“从业人员”是一个更为广泛的群体，不仅包括正式“员工”，而且还涵盖临时工、退休返聘人员、劳务派遣人员等多种形式的劳动者。同时，“从业人员”还是一个时点指标，指的是报告期末最后一日24时，仍在本单位工作并领取工资或其他形式劳动报酬的人员总数。因此，“从业人员”是动态变化的。
——组织重新评审要符合政府采购法律法规的要求。
深圳市政府采购协会专家雷金辉认为，重新评审程序的核心要点在于依法。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十四条规定，“除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。”可见，若无法定事由，则不得组织重新评审。同时，重新评审应当履行报告义务。而协助答复质疑的事项要明显宽于重新评审的事由。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第十四条规定，“供应商对评审过程、中标或者成交结果提出质疑的，采购人、采购代理机构可以组织原评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组或者竞争性磋商小组协助答复质疑。”可见，对于与评标委员会评审有关的质疑事项，可以组织评标委员会协助答复，包含但不限于重新评审的法定事由。此外，在协助答复质疑中只有质疑答复导致中标、成交结果改变的，采购人和采购代理机构才有书面报告财政部门的义务。案例中，采购人和采购代理机构在质疑发生后，组织原评标委员会针对质疑事项协助答复质疑，符合政府采购法律法规的要求。
——企业类型的划分应以统计部门的统计数据为依据。
案例中，评标委员会专家在重新评审现场查询了“爱企查”“企查查”第三方网站，发现S公司参保人数为13人（数据来源为S公司2021年企业年报）。财政部门经查发现，S公司2022年度的实际从业人员为148人、平均参保人数为56人。对此，马正红认为，评标委员会依据网站查询信息就轻易认定S公司的从业人员数据虚假，没有事实依据，故财政部门认定投诉事项1成立是合理的。同时，在没有充分事实依据的情况下，评标委员会仅凭第三方网站的数据就改变了中标结果，违反了政府采购的公平、公正原则，故财政部门认定投诉事项2成立合理。总之，仅凭第三方网站数据，就轻易认定原数据虚假，改变中标结果，不符合政府采购相关规定。
雷金辉认为，无论是Z公司在《质疑函》中提供的“爱企查”数据，还是评标委员会专家现场查询的“爱企查”“企查查”第三方网站数据，均为非法定的认定中小企业的数据。评标委员会依据上述非法定渠道查询的数据改变评审结果的行为，违反了政府采购相关规定。此外。他认为，财政部门在处理投诉时，对有关数据的判断也应当以中小企业主管部门认定结果为准，不宜自行通过其他渠道作出结论。
——供应商有责任提供真实的《中小企业声明函》。
《政府采购促进中小企业发展管理办法》第二十条规定，供应商提供《中小企业声明函》内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标、成交，依照《政府采购法》等国家有关规定追究相应责任。案例中，关于Z公司提供的《中小企业声明函》存在制造商情况虚假的问题，财政部门经查发现，D公司（即Z公司产品制造商）的控股股东F公司为大型企业，因此认定Z公司存在提供虚假材料谋取中标的行为。马正红认为，这一认定是合法的，因为在《中小企业声明函》中制造商的企业性质应该是大型企业。而与大型企业的负责人为同一人，或者与大型企业存在直接控股、管理关系的，不在中小企业所属范畴内。
内蒙古自治区呼伦贝尔市财政局政府采购科相关负责人表示，促进中小企业发展是政府采购政策功能之一。实践中，关于《中小企业声明函》的质疑投诉在不断增加。一方面，这说明政府采购支持中小企业的政策能够给参与政府采购活动的中小企业带来实实在在的好处，吸引了众多中小企业利用政策优势积极参与政府采购活动。另一方面，争议频发也影响了采购效率，影响了部分中小企业对政府采购促进中小企业发展扶持政策的信心和政策落实效果。对于政府采购监管部门来说，建议进一步加强政策宣讲工作，向广大中小企业解读政府采购相关扶持政策。同时，在投诉处理过程中，认真审查供应商的响应文件。对于出具虚假《中小企业声明函》的供应商，依照政府采购法律法规，予以相应处罚。供应商作为政府采购扶持中小企业发展政策的最终受益人，更应当为此项政策的顺利实施和有效落地承担责任，诚信投标，如实填写《中小企业声明函》。在质疑投诉时依法提供必要的证据材料，依法维护自身合法权益。
——政府采购相关法律法规明确质疑答复应当告知投诉权利。
马正红认为，质疑答复是否告知投诉权利并不直接影响采购结果的合法性，也不影响供应商在法定期限内向财政部门提起投诉。但政府采购相关法律法规明确规定，质疑答复应当包含投诉权利的告知。出于保护供应商权益和提升采购活动透明度的考虑，建议采购人或采购代理机构在实际操作中，务必要在质疑答复中告知供应商投诉的权利。
——应平衡好公平与效率的问题。
雷金辉表示，根据《政府采购法》第三十六条和94号令第三十二条规定，可以看出在政府采购争议处理中往往强调提升采购效率，鼓励交易。当投诉事项成立，雷金辉认为，即便供应商有提供《中小企业声明函》内容不实的违法行为，若该行为可以通过其他程序补救并能够实现采购公正时，财政部门和采购人不应一废了之。案例中，如果判定Z公司中标结果无效，但合格供应商仍符合法定数量时，那么责令采购人废标的行为就有待商榷。否则，采购项目实现了充分竞争，却因某一供应商违法行为由采购人和其他合法参与竞争的供应商承担不利法律后果，显然是不符合政府采购公平原则的。（张舒慧）