【案情】
2024年3月，市文旅局就某旅游产业观光园项目委托某社会代理机构（以下简称代理机构）进行公开招标，项目预算为230万元。该项目通过设置采购包的方式，预留份额专门面向中小企业采购。采购文件规定：一是项目整体属性确定为货物类，项目所属行业为“工业”；二是预留份额采购包中的具体采购标的为旅游小火车、轨道、便携式计算机以及该包涉及的旅游节点主题活动策划等服务；三是该采购包专门面向中小企业采购（作为资格条件），该包供应商及其所有产品（货物）的制造商，均应为中小企业，且货物须使用中小企业的注册商标，否则不享受中小企业扶持政策。四是要求供应商响应文件中提供旅游小火车、轨道、便携式计算机的质量检测报告，并作为实质性要求；五是本项目评审时，对于提供符合要求的《中小企业声明函》以及工信部中小企业自测小程序测试截图（须为小微企业）的供应商，给予小微企业报价的8%的价格扣除。
本项目共有七家供应商参与竞争，评审时出现以下情况，一是包括中标供应商在内的四家供应商，《中小企业声明函》“采购标的”一栏均填写了采购项目（采购包）全称，评标委员会（以下简称评委会）评审后认为该类情形属于非实质性的格式、形式等细微偏差，认定这四家供应商通过资格审查。二是评委会认为预留份额采购包中，服务部分占该包合同金额较大，因此认为该包属性应确定为服务类，其所属行业应对照《工信部等四部门关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300号，以下简称300号文）的其他未列明行业（文化、体育和娱乐业）进行划型更为合理，并以此调整了该包的所属行业及评审标准。经评审，供应商A《中小企业声明函》自填从业人员335人，营业收入3527万元，评委会认为已超过其他未列明行业的中小微型企业划型标准（从业人员300人以下），认定其资格审查不通过；同样原因致使响应文件无效的供应商还有两家。
中标结果公告后，采购人和代理机构陆续收到针对多份质疑函，认为中标供应商声明函采购标的填写有误，要求废除原采购结果，重新组织评审。
【分析】
从本项目反映的问题，体现了部分政采从业者，对于包括中小企业扶持政策在内的法律制度掌握有限甚至“无所适从”。
首先，在采购文件编制方面：
一是未逐一明确采购标的对应所属行业。本项目属性已确定为货物，用于落实政采政策的预留份额采购包，其采购标的（货物）为三种，根据《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库[2020]46号，以下简称46号文）第四条有关规定，参与该采购包的供应商，拟提供的三种货物均由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标，方可享受相应扶持政策；关键在于采购货物制造商的企业性质，以提升中小企业所制造货物的市场竞争力，或促使大型企业积极选用中小企业制造货物参与竞争，根本性的惠及中小企业。
与此同时，46号文第十二条进一步明确，采购文件应当明确采购标的对应的中小企业划分标准所属行业。结合46号文第十一条关于供应商应提供符合要求的《中小企业声明函》以及财政部制定的货物类《中小企业声明函》格式关于“采购标的”的排列及填写要求，可知对于非单一产品的货物类项目，采购文件应逐一明确所有采购标的对应的中小企业划分标准所属行业，这是基于货物类项目存在着销售商、代理商、授权经销商等“中间人”以及“终端”制造商的情况，也是货物类不同于工程、服务项目的关键点之一。只有采购文件逐一明确，并要求供应商对标逐一声明，方能在仅要求供应商提供《中小企业声明函》的前提下，直观、明显、可视化的判断供应商提供的所有货物是否均由中小企业生产制造，是否符合中小企业扶持政策适用条件。本项目采购文件仅仅明确“项目所属行业”，明显违背46号文要求，且可能导致供应商错误理解，声明函错误填写，评审时无法通过声明函内容确定所有货物均由中小企业生产制造的局面。
二是采购文件编制未与时俱进。2020年46号文的出台，标志着货物类项目供应商享受中小企业扶持政策的方向调整，由已废止的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库﹝2011﹞181号）规定的双小机制（供应商及其提供的产品制造商均为中小企业），调整为单小机制（供应商所提供产品的制造商应为中小企业）。这一调整体现国家进一步简化要求、打破市场壁垒、优化营商环境的改革要求；通过源头引领，有效降低企业交易成本、缓解竞争压力，切实促进中小企业发展。
除此之外，采购文件要求供应商在投标文件中提供便携式计算机检测报告，说明部分政府采购从业者未能做到紧跟政策更迭、实时学以致用。违背财政部于2023年底发布的计算机、数据库、工作站等七类通用设备的“采购需求标准”有关要求，上述需求标准明确提出乡镇以上党政机关，以及乡镇以上党委和政府直属事业单位等“特定采购主体”采购数据库、计算机等“特定标的物”的，有关产品须通过“特定检查机构”开展的安全可靠测评等信息安全要求。同时，还明确这七类通用设备项目，投标、响应阶段不得要求供应商进行检测、认证，或要求提供检测、认证报告的禁止性规定。
三是出现“资格条件作为评审因素”的错误规定。46号文的第七、八、九条概括了全部专门面向和预留份额专门面向中小企业采购以及价格评审优惠三类扶持政策具体举措及适用情形。其中，第九条划定价格评审优惠的具体范围，仅适用于未预留份额专门面向中小企业采购的项目或预留份额项目中的非预留部分采购包，换而言之同一项目的同一采购包不应同时执行专门面向中小企业采购和价格评审优惠。就本项目而言，预留份额采购包已专门面向中小企业并作为资格条件，不应再进行价格评审优惠。
四是价格评审优惠部分亟待修正。即使抛开“资格条件作为评审因素”的问题不谈，就本项目采购文件明确的8%的价格扣除比例，也存在不妥。《财政部关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库[2022]19号）明确规定，货物服务项目给予小微企业的价格扣除优惠，已由46号文设定的6%-10%提高至10%-20%：
五是中小企业评审认定材料“画蛇添足”。为消融供应商对于中小企业扶持政策的理解错误、应对信息不对称等问题，采购人、代理机构可以通过采购文件或其他有效方式，善意提示供应商通过工信部中小企业自测小程序等方式，依据真实数据自测并声明。但要求供应商响应文件中提供声明函之外的其他材料，以此作为评审认定标准，违反46号文的第十一条“任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件”以及《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库[2019]38号，以下简称38号文）“对于供应商依照规定提交各类声明函、承诺函的，不得要求其再提供有关部门出具的相关证明文件”之规定。
其次，在评委会评审方面：
一是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称财政部87号令）第四十四明确，公开招标的政府采购货物服务项目，其资格审查应由采购人或代理机构负责，本项目评委会“越俎代庖”负责资格审查，违反上述规定。二是评委会虽是评审工作的“直接经办人”，但不代表可以随性而为，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十一条以及《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库[2012]69号，以下简称69号文）划定了评审的基本原则，即“评审委员会应当根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审”。《实施条例》第三十四条则明确规定，“招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据”。本项目的评委会在“越位”资格审查的同时，还存在以错误的主观认定将采购文件明确的中小企业划分标准所属行业，由“工业”擅自调整为“其他未列明行业”的违法行为，不同的行业对应着不同的中小企业划行数据标准，”临时起意”行为直接影响了对供应商是否属于中小企业的认定结果，违背69号文“评审委员会成员和评审工作有关人员不得修改或细化采购文件确定的评审程序、评审方法、评审因素和评审标准”的强制性规定。三是评委会也未正确理解46号文关于供应商享受中小企业扶持政策的规定，依据46号文得第四条和十一条，货物项目供应商享受扶持政策的条件即“货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标”；评审时则以供应商提供的符合46号文规定的声明函为准。透过现象看本质，这四家供应商声明函的瑕疵，直接导致声明函未完整体现所有货物均由中小企业生产制造，不符合中小企业扶持政策适用条件，进而不符合预留份额项目的资格条件。对此，需要“由表及里”正确理解，不能将实质性影响资格条件的问题，简单等同于38号文规定的“不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标（响应）”情形，而做出错误判断。
综上，评委会“越位”且未按照采购文件规定的评审程序和标准进行评审，致使部分供应商“应无效确有效”，错误的评审行为也直接影响到采购结果，导致不必要的质疑等不利后果。鉴于本项目有关情况不属于财政部87号令第六十四条规定的四类依法重新评审情形，根据《实施条例》第四十四条“除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审”之规定，要求“重新组织评审”的质疑诉求并不成立。对于未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审的行为，《实施条例》第七十五条则明确规定，评审意见无效。采购人可以按照财政部87号令的第六十七条选择“重新组建评标委员会进行评标”，否则应根据《政府采购法》第三十六条第（二）项规定，对项目予以废标处理。需要提醒的是，根据《政府采购质疑投诉办法》（财政部令第94号）第十六条第四款，质疑答复导致采购结果改变的，采购人、代理机构应当书面报告本级财政部门。
“一刀切”废标将有可能影响项目效率甚至影响预设功能的实现。采购人手持救济选择权，也充分体现落实采购人主体责任的导向，以及从“程序控制型”采购向“程序控制+结果导向型”采购的概念转变。
【启示】
一是中小企业扶持政策的具体概念、落实举措、执行标准、配套文件等，具有严谨、细致、全面、复杂、相互衔接等特点，稍不注意容易引发歧义、争议乃至质疑投诉。代理机构应着重学习理解，正确知晓认定标准、落实扶持政策的具体规定和逻辑思维，梳理实操注意事项，并正确落实在具体项目之中。
二是政府采购标的包罗万象，涉及不同的法律体系、行业技术规范标准、行政许可、信息网络安全等诸多领域，相应规定纵横交错、推陈出新。政府采购从业者应以较高的自我标准，催升内生动力，实时关注、持续跟进，不断提升业务水平和综合素养，做到“心中有谱、手中有法”。
三是采购人、代理机构需要正确理解评审过程中的复核、评审结束后的重新评审以及重新组建评标委员会进行评标的各自含义及适用区别，避免“误踩红线”。如发现有关事项质疑成立，应通过合法途径和程序纠正，若不属于项目应予废标（终止）或依法重新评审（重新组建评标委员会进行评标）情形的，应报告财政部门，由其启动监督检查程序依法处理。
（黄超）