■ 熊键 王锐 余亚成 曹葆华
《中华人民共和国政府采购法》第五十二条明确规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标（成交）结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”可以说，质疑作为一种救济手段，有利于供应商维护自身合法权益，推动解决采购过程中的违法违规行为。军队采购进入新时期以来，供应商维权意识进一步增强。然而，有些恶意质疑不仅会耗费采购单位和代理机构的大量时间和精力，而且会严重影响采购工作的顺利开展。因此，如何预防和治理军队采购供应商恶意质疑，尤为必要。
如何判定恶意质疑
在政府采购现行法规体系中，只有恶意投诉的相关规定，并无恶意质疑的说法。实际上，恶意质疑是行业俗语，并非严格的法律概念。实践中，这通常是对个别供应商为获取不正当利益或者实现其他非法目的，以捏造事实、提供虚假材料、非法手段取得证明材料等方式，向采购人或者采购代理机构提起质疑的俗称。对于如何判定恶意质疑，目前并没有明确的原则和标准，通常采用以下方法定性。
一是根据质疑的内容和证据进行判定。客观上，如果在质疑过程中出现“捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料”情形之一者，或者质疑的内容虚假、质疑者所提供的证据与实际情况严重不符、冒充他人名义就一个问题反复质疑、多次更正或补充质疑材料、对质疑内容以偏概全地理解、质疑的内容没有使其利益受到损害等，则很可能存在恶意质疑的嫌疑。
二是根据质疑的对象和动机进行判定。如果质疑人不是潜在供应商，质疑对象也不是实际竞争对手，质疑的范围并不是采购文件、采购过程、中标（成交）结果，或者其质疑的内容并不影响投标人的合法权益、质疑时没有提供实质性证明材料、以质疑为手段获取不正当利益或实现其他非法目的，以及质疑人存在前期恶意攻击或其他不正当行为，则该质疑可能属于恶意质疑。
恶意质疑的主要表现
如果正常的质疑无法得到妥善解决，供应商往往会选择提起投诉或恶意质疑。恶意质疑主要集中在以下三个阶段：针对采购文件的质疑，如认为资格条件、评审因素或采购需求参数设置不合理，以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商等；针对采购过程的质疑，对评审公平性和公正性提出质疑；针对中标（成交）结果的质疑，如认为不满足产品参数要求等。
一是不做实证调查“逢采必疑”。目前，质疑成了很多供应商的“家常便饭”，其数量呈现节节攀升的趋势。随着军队全流程电子化采购的全面推行，在免费获取电子采购文件的政策要求下，供应商依法获取采购文件的门槛变得较低。部分供应商在下载采购文件后并无实际参与投标的意向，但认为自己只要获取了采购文件就具有对采购文件提出质疑的资格。同时，这些供应商不管自己是否具备履行相关项目所必需的资质和专业技术能力，一旦过程中稍有不满，不做调查就按惯性思维“逢采必疑”。
二是竞标失利引用不实资料质疑。部分供应商在竞标失利后，不正视自身问题，而是盯着对手的利润，抱着“有枣没枣都要打三杆”的心态，将子虚乌有、随意捏造、妄加揣测的结论随意质疑。待结果公告发布后，他们便立即提出诸如“从中标金额看明显存在串标现象”“中标人不满足采购技术参数”以及其他不痛不痒的问题，但又无法提供任何事实依据或证明材料，甚至明显抱有利用质疑等救济手段破坏正常采购秩序的现象。
三是提供证据支撑“自杀式”质疑。一些已中标供应商因前期投标失误而不能顺利完成中标任务，于是为掩盖自身失误便提供真实的证据材料，质疑自己的投标文件不符合招标文件实质性要求，不应通过符合性审查。也有一些供应商在明知中标无望的情况下，对自己的投标文件或代理产品存在的非实质性问题提出质疑，致使项目通过符合性审查的供应商不足3家。
四是以非法手段取得证明材料进行质疑。非法手段取得证明材料，是指采取欺骗、强迫、威胁、利诱等手段取得相关所需的证明材料。实践中，通常以质疑人提交的材料是其依法不应获得，且质疑人无法证明其取得该材料的方式合法作为认定标准。比如，质疑人提交评审录音证明采购单位代表在评审现场发表倾向性言论，或者采取偷拍方式获取竞争对手的投标（报价）文件等，就属于以非法手段取得证明材料进行质疑。
五是不经正规程序“无证”质疑。在军队采购实践中，常常听到代理机构诉苦，被某供应商纠缠，即该供应商就采购项目的同一纠纷事项通过多种渠道反复表达诉求。比如，质疑、投诉、实名或匿名信件举报、网上举报、巡视信箱乃至行政复议、诉讼等，能用的手段全都用齐，但该提供的证据却一点也没见增多，有的甚至是完全没有证据。
恶意质疑的主要原因
随着军队采购规模的不断扩大和正规化建设的不断加强，军队采购市场逐渐成为一些供应商争夺的“大蛋糕”。对一些专业性较强的小众行业来说，潜在供应商数量本来就不多，能经常参加军队采购项目的就更少。部分供应商本身在经营过程中相互就有矛盾，加上在采购项目招投标竞争中加深了积怨，便通过质疑、投诉进行明争暗斗，期望以此排挤对手。有的甚至通过找各种错漏，试图让采购监管机构给竞争对手处以行政处罚，从而击垮对方。
一是采购需求不合规。采购需求是采购活动的源头，包括采什么、为何采、采多少、何时采、怎样采等。可以说，采购需求既是专家评审、合同签订和履约的重要依据，也是质疑的焦点。有些采购单位对所采购物资或服务的专业缺乏了解，于是委托给个别供应商或业内人士编制采购需求，从而导致采购需求存在倾向性、排他性。也有些采购单位在采购需求编制阶段未能深入市场广泛收集信息，未对市场供需情况、价格走向等进行详细调研，从而造成采购需求定位不准，存在设定与项目无关的供应商资质、技术、商务条件等。还有些采购单位为达到某种目的，在提报需求计划时，存在信息不详细、不齐全等问题。
二是采购文件编制差。采购文件是明确采购内容、评审方法、资格条件、合同条款和投标文件相应格式等要求的指导性文件，也是投标人编制投标文件、评审委员会组织评审和采购双方签订采购合同的依据，直接反映采购项目的具体需求。然而，有些采购单位存在采购文件设置的门槛过高、特定条款太多、技术参数设置具有倾向性、内容前后矛盾、评分标准表意不明等问题。也有些代理机构在编制采购文件时一味地服从采购单位的“特别”需要，设置不合常理的门槛、特定条款或者在技术参数上为特定供应商量身定做，使采购文件具有歧视性，排斥潜在供应商，也容易产生质疑。此外，当评审委员会推荐的评审结果并非采购单位意向的供应商时，有些采购单位因无充分、合理的理由否定评审结果，便期望通过唆使其意向的供应商对采购结果进行质疑，并暗中对其提供各种支持，以达到使自己意向的供应商中标的目的。
三是评审现场组织不力。采购评审是一项专业性很强的工作，要求评审专家不仅要熟悉相关法律法规，而且要熟悉评审项目的行业现状、技术情况等。然而，现实中能做到以上两点的评审专家并不多。有的评审委员会为减少工作量，采用分工评审的方式，导致“一人出错、人人都错”，增加了质疑的风险。也有的评审专家在评审过程中遇到争议问题时，并未尽到专家职责，选择不发表专业意见，造成评审随意性大，进而导致质疑的风险增加。还有的评审专家由于个人专业问题，出现隔行评审、“专家不专”等问题。比如，对某一采购项目不是按照正常的评审标准履行评审义务，产生的结果不能反映真实的情况，从而使该项目潜藏被质疑的风险。此外，有些评审专家甚至搞“人际标”“人情标”，加上专业性不够、评审不仔细，导致评审结果出现错误，也是引起质疑的重要原因。
四是缺乏质疑处理机制。一些供应商不完全了解军队采购的政策和程序，一旦不能中标，就认为自己的权益受到了侵害，便对一些与采购文件、采购过程和中标（成交）结果无关的事项进行质疑。部分军队代理机构自身不具备完善的质疑处理机制，没有专门的人员和力量来应对质疑，缺乏专业理论知识、处理技巧。笔者认为，如果代理机构不能依法、客观、公正地处理质疑，事项就容易被放大，最后容易升级为投诉或恶意质疑，导致工作被动。当然，也有的代理机构知晓供应商的质疑函不符合规定，于是当面拒收。此举容易激化矛盾，致使供应商不再走质疑流程，而是直接向监管部门反映情况，或写信举报、网上发帖制造舆论等，导致简单的事情复杂化。
五是维权意识逐步增强。近年来，供应商的维权意识明显增强，在一定程度上有利于解决采购过程中的违法违规行为。但实践中，还有部分供应商对军队采购法规和流程缺乏了解，同时存在心理失衡，试图利用法律赋予的权利来寻求自身利益。在部分供应商看来，花费人力、物力参与采购活动，理所当然应该得到回报。但笔者认为，如果对采购求胜心理认识不足，加上代理机构解释服务工作不到位，容易导致“故意式”“自杀式”“生气式”“赌气式”和“报复式”质疑，使恶意质疑成为可能。
（作者单位：海军后勤部采购服务站、联勤保障部队）