■ 宋军
采购代理机构在政府采购活动中是一个特殊的群体，大多数的采购任务都是由采购代理机构代理完成的，但由于采购代理机构发展迅猛，呈现出“小、散、乱”的趋势，特别是部分代理机构存在从业人员专业能力不足、法律意识淡薄、违规操作等问题，严重地影响政府采购的形象。因此，加强对采购代理机构的监督检查，并用监督检查来促进采购代理工作的规范十分必要。前不久，财政部就准备出台《政府采购代理机构监督检查办法》还发布了征求意见稿（以下简称“征求意见稿”）。笔者针对征求意见稿以及对采购代理机构特殊性的理解，就采购代理机构监督检查制度设计谈一点体会。
采购代理机构应包括集中采购机构
从目前我国出台的政府采购法规来看，虽然对采购代理机构的界定不十分准确、规范，但有一点是明确的，采购代理机构包括集中采购机构。《政府采购法实施条例》第十二条规定：“政府采购法所称采购代理机构，是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构”。
既然采购代理机构包括集中采购机构，那么，该征求意见稿就存在两个问题，一是“代理机构”界定错误。按征求意见稿的意思，这个“代理机构”是简称，它来源于“政府采购代理机构”，但无论从法规上讲，还是语法上讲，这个“政府采购代理机构”就不严谨。如果将“政府采购”作为专业名词，那么就是“‛政府采购'+‛代理机构’”，这个“代理机构”的概念就很大了，它要大于“采购代理机构”，也不是政府采购法规所指的“采购代理机构”。如果是“‛政府’+‛采购代理机构'”，将“政府”与“采购”分割也是错误的。二是采购代理机构包括集中采购机构，而该征求意见稿“人为”地将其区别。其实，集中采购机构除了成立的特殊性（社会中介采购代理机构需要获取工商登记并按要求实行网上“名录登记”）和委托的形式区别外，其工作职责是一样的，因此，没有必要专门搞一个“从事政府采购代理业务的社会中介机构”的管理办法，而应该出台一个包括集中采购机构在内的监督检查管理办法。再者，《集中采购机构监督考核管理办法》也是二十多年前制定的，也需求修订了，因此，应该“合二为一”。
应理清采购代理机构的职责边界
从《深化政府采购制度改革方案》来看，我国今后的政府采购依然实行“集中采购和分散采购相结合”的管理模式。因此，委托采购代理机构代理采购还将存在。但目前，我国政府采购法规，无论是《政府采购法》以及条例，还是《政府采购代理机构管理暂行办法》都没有规定采购代理机构的职责，只是87号令规定了采购代理机构在招标采购活动中的“开标、评标”环节中，“负责组织评标工作，并履行下列职责”，而在整个采购项目的委托代理过程中采购代理机构的职责是什么，我国的法规，包括《政府采购代理机构管理暂行办法》都没有明确规定。由此看来，都不知道采购代理机构的职责边界，他们到底该干什么？能干什么？怎么干？采购代理机构自己都不清楚，所以，需要在《政府采购代理机构监督检查办法》中或其上位法中加以规定。
采购代理机构监督检查的内容及重点
虽然征求意见稿设计了“监督检查重点内容”有六条，分别对采购代理机构监督检查内容进行了规定，但由于如上所述，法律没有对采购代理机构的职责进行规定，那么其监督检查就有可能出现两种现象。一是依据委托协议内容进行监督检查。因为，目前最有法律依据的是《政府采购法》第二十条：“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。”也就是说，采购代理机构的职责是依据“约定双方的权利义务”，监督管理部门在监督检查前要查看每一个采购项目的委托代理协议。二是有些职责根本就不属于采购代理机构。征求意见稿中如“采购方式”选择、“逾期退还保证金”“违规改变采购结果，或者擅自终止招标活动”“中标成交后无正当理由拒不签订政府采购合同”“未按照采购文件约定的事项签订政府采购合同”“将政府采购合同转包或者违法分包”等，有些事根本不是采购代理机构的职责范围内或者委托采购活动中发生的事，所以检查内容无依据，而有些内容要检查，也应该是对采购人的检查，而不是采购代理机构。
因此，对采购代理机构的监督检查的内容，必须是采购代理机构职责范围内的事，不能本末倒置，将职责强加在一个“没爹没妈”的市场主体身上，这与营造良好的政府采购营商环境精神不符。
应明确采购行为的主体责任
如果对采购代理机构进行监督检查仅仅是为了规范采购代理行为，那就是大错特错，它的最终目标应该是为了规范整个政府采购行为。因此，我们在设计政府采购监督检查制度时，应该考虑采购活动的委托代理关系的本质。
在政府采购活动中，采购人是委托方，采购代理机构只是受托方，受托方的权利来源于委托方的授权。按照委托代理关系理论，凡受托方严格按照委托权限行事且以委托方身份进行，其产生的一切法律责任和权益均由委托方全权负责，受托方在此情况下无需担责。若受托方在履行委托事项过程中蓄意或者存在严重过失，委托方需先承担全部责任之后，方可对受托人追责。
为了强化采购人主体责任，从源头上规范政府采购行为，首先须明确采购人的职责，属于职责范围内的，不管是自行履行，还是委托履行，责任担当应该是采购人。实施政府采购它既不是监管部门的事，也不是采购代理机构的事，更不是评审专家的事。采购人应为采购活动的全过程、全周期、全寿命负责，同样也要为其受托方采购代理机构的行为负责。而征求意见稿出发点有点偏离，把受托方采购代理机构当成了采购活动的“主角”，把委托方采购人当成了“配角”。
如果不纠正这种错误的观念，一方面，监督检查发现问题之后，没有充足的法律依据对采购代理机构进行处置；另一方面，因为没有抓住主要矛盾的主要方面，只能是隔靴搔痒，治标不治本，政府采购中深层次的问题永远都解决不了，反而使采购代理制成了采购人违法违规的“挡箭牌”“背锅侠”，这有违制度设计“专业人做专业事”的初衷。
应明确对采购代理机构监督检查的工作程序
既然对采购代理机构监督检查是一项基础性的重要工作，是要长期进行的，因此，为了规范其监督检查工作，应该在制度设计中增加监督检查的工作程序等相关内容。
虽然征求意见稿设计了“组织实施监督检查”一章，且规定了如何实施监督检查，但没有规定采购代理机构监督检查的工作程序。而征求意见稿遵从的是《财政检查工作办法》（财政部令第32号）、《财政部门监督办法》（财政部令第69号）等规定，它们都对监督检查的工作程序进行了相关规定，明确了其基本的程序，从而保证了监督检查的适从性和统一性。特别是《财政部关于贯彻落实〈深化政府采购制度改革方案〉的实施意见》也明确要求，要加强对采购代理机构执业情况的监督检查，统一检查方案、检查和处罚口径，提高检查工作的规范性。
因此，制定和明确采购代理机构监督检查的工作程序，也是为了规范政府采购监督检查的行为、保护被监督检查对象权益的措施与手段。
同时，为了规范监督检查，“财政部门按照统一口径”的要求，因此，在征求意见稿中应同时制定全国统一规范的《检查通知书》，《政府采购项目清单》《检查工作底稿》样本和《自查报告》格式以及《处理决定书》《检查工作报告》范本（其附件范本应附后），供监督检查使用。
对采购代理机构监督检查发现的问题是否应追索到采购人或并对采购人“连带”进行处罚
按理，征求意见稿是对采购代理机构“专门性”的办法，不涉及采购人，但笔者认为，这是由采购人与采购代理机构关系的特殊性决定的。笔者可以“武断”地说，在委托代理的政府采购活动中，其违法违规行为产生，基本上是由采购人怂恿、默许、纵容、暗示或参与造成的，也都有采购人的“影子”（这种情形在集中采购中心相对好些），这种“影子”既有来自采购人集体的，也有来自采购人个体的。
对采购代理机构进行监督检查其目的是规范采购行为，而笔者之所以说要追索到采购人和对采购人“连带”进行处罚，是因为，采购人在政府采购活动中起主体、主导、关键作用。有些问题，看似在采购代理机构身上，其实根在采购人，如果采购代理机构不听采购人的话，不按采购人的意见办，没有达到采购人的“期望值”，根本就没有下次了。
追索的目的是要看采购人委托给其他采购代理机构的采购项目是否都犯相同或相似的错误。如果是，那就是根源在采购人身上。而对采购人“连带”进行处罚，这是由委托代理关系决定的。
这样一来，采购人在选择采购代理机构时才会落实“采购人应当根据项目特点、代理机构专业领域和综合信用评价结果，从名录中自主择优选择代理机构”的要求。否则，此要求将落空。只有将采购人的行为进行了规范，政府采购活动也就是规范了。
（作者单位：采招云数智化采购研究中心）