■ 蒋守华
政府采购暗箱操作是指政府采购当事人，为达到让个别供应商中标（成交）的目的，私下进行影响公平公正的串通行为。笔者试图从3个方面分析暗箱操作的形式，并探讨防范暗箱操作的方法措施，以期为监管部门提供参考。
暗箱操作的形式
笔者认为，暗箱操作一般有事前暗箱操作、事中暗箱操作和事后暗箱操作3种形式。
事前暗箱操作是指政府采购项目尚未进入采购程序时，供应商就私下与采购人沟通，以期达成让自己中标（成交）的目的。一旦双方达成共识或默契，该供应商便四处活动，通过潜规则等手段阻止其他供应商参与竞标。在担心竞标供应商不够3家时，会找上另外两家供应商陪标。陪标供应商，要么是自己的合作伙伴，要么是自己“一企多注”（一个控制人注册多家公司）的关联企业，由于后者陪标更放心，所以市场上便流行“一企多注”现象。
对于这种情况，采购人也紧随其后密切配合。一是会委托自己熟悉的代理机构，以便让其配合暗箱操作；二是会通过明示或暗示手段，动员其他前来咨询的供应商放弃竞标；三是会在采购文件中设定倾向性条款或主观评审因素，以便在评审环节左右结果。
由于事前暗箱操作是在采购活动之外进行，所以极具隐蔽性；在进入采购程序后，各个环节和程序又做得天衣无缝、合法合规，所以又极具欺骗性。
事中暗箱操作是指项目进入采购程序后，代理机构、采购人代表与评审专家通过暗中勾结，以期达到让某供应商顺利中标（成交）的目的。采购人和代理机构会在专家抽取或选择上大做文章。
事中暗箱操作同样具有隐蔽性，很难获取有效证据，所以只能被动防范。如制定各种专家抽取规则、禁止相关人员进入评审现场、对评审专家进行物理隔断、开展远程异地评审等。笔者认为，这些防范手段不但耗费大量人力物力和管理成本，而且过多的防范措施还会影响采购效率。
事后暗箱操作是指采购活动结束后，因中标（成交）供应商不是事前、事中暗箱操作所期望的供应商，采购人便以各种冠冕堂皇的理由取消其中标（成交）资格。有的通过查找中标（成交）供应商存在的瑕疵，以此为由让其主动放弃中标（成交）资格；有的暗中鼓动未中标（成交）供应商进行质疑，采购人以质疑事项成立为由改变中标（成交）结果；有的主动承认采购文件或采购程序存在问题，要求监管部门认定采购活动违法，责令重新组织采购活动。
暗箱操作防范措施
笔者认为，防止暗箱操作，可以从这几个方面来防范。
强化采购人内控制度建设。开展政府采购内控制度建设，既是采购人落实党风廉政建设和依法依规采购的重要制度支撑，也是监管部门创新监管手段，防范采购人滥用采购权利和徇私舞弊暗箱操作的重要抓手。笔者认为，一是要大力宣传内控制度建设的意义和重要性，让采购人从思想意识上重视内控制度建设；二是要对内控制度建设进行有效指导，让采购人建立定岗定责、权责明确、相互制约、互相监督的政府采购内控制度；三是要建立内控制度建设督导机制，对不建立内控制度或内控制度建设敷衍了事的部门单位进行通报批评；四是要监督采购人将内控制度落实到日常采购活动中，在监督检查发现采购人有暗箱操作等违法违规线索时，要将问题线索移交纪检监察或审计部门调查处理，对相关责任人按照采购人内控制度的责任划分追究责任。
严格执行采购需求标准和采购文件标准文本。开展采购需求和采购文件标准化制定和应用工作，是防范暗箱操作的重要手段。
关于制定采购需求标准，《政府采购需求管理办法》第九条规定：“采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范。”近几年，财政部已经制定了商品包装、快递包装、绿色数据中心、计算机7个系列、绿色建筑和绿色建材、物业管理服务等政府采购需求标准。一些地方财政部门也制定了适合当地的政府采购需求标准。笔者认为，各级财政部门除了要持续制定采购需求标准外，还要把工作重点放在需求标准的落实应用上。一是要制定落实采购需求标准的具体措施，保证采购人不折不扣地执行需求标准；二是要对采购需求标准进行培训讲解，指导采购人如何应用采购需求标准；三是要开展采购需求标准落实情况监督检查，对未执行采购需求标准的，通过约谈等方式责令整改，对情节严重或拒不改正的，将有关线索移交纪检监察或审计部门进行处理。
关于制定采购文件标准文本，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十二条规定：“采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件。”招标（采购）文件是采购活动执行的标准和尺度。政府采购项目种类繁多、内容多变，采购文件标准文本制定难度较大，笔者认为，可以发挥各级集中采购机构的作用，由集中采购机构牵头编制集中采购项目的采购文件标准文本，财政部门在汇总梳理后，再分门别类确定、发布和应用集中采购项目的标准文本。或者发挥社会骨干代理机构的模范带头作用，社会骨干代理机构在开展代理业务时，要注重依法依规编制采购文件，财政部门通过开展采购文件评选活动，评选出优秀采购文件，再分门别类确定、发布和应用分散采购项目的标准文本。此外，可以开展采购文件监督检查，对编制采购文件优秀或良好的采购人和代理机构进行通报表扬，并对其良好做法进行借鉴，作为完善采购文件标准文本的参考。对不执行需求标准和标准文本的采购人和代理机构进行通报批评。
暗箱操作的监管
开展政府采购项目绩效评价。通过对采购方式选择是否合理进行分析和评价，可反映采购人选择采购方式的动机。通过对需求标准是否合理进行分析和评价，可反映采购人确定该需求标准的意图。如果发现采购人确定的需求标准不够详细和明确，除了可分析和评价其是否影响采购质量外，还可洞察其是否有暗箱操作的意图。通过对综合评审法中的各个评审因素进行分析和评价，可反映采购人设定各个评审因素的目的。例如：对于需求明确的货物或服务项目，如果将价格分值设定在法律法规规定的最低限30分或10分，除了可分析和评价设定较低的价格分值是否合理、是否有利于节约资金外，还可洞察采购人不将价格作为主要评审因素的目的，是注重产品和服务质量，还是另有其他目的。如果设定了过多的主观评价因素，甚至设定了一些与产品性能和服务质量无关的其他评审因素，很容易洞察到有事中暗箱操作的嫌疑。通过对各个供应商最终得分进行分析和评价，还可以反映该项目竞争性的强弱。例如：一个项目只有3家供应商竞标，其中一家供应商以较高的评审得分中标（成交），另外两家供应商评审得分却很低，除了可得出该项目竞争性较差的评价意见外，还可洞察到该项目有事前暗箱操作的嫌疑。
建立协同监管和惩戒机制。《中华人民共和国政府采购法》对财政部门、审计机关、监察机关的政府采购监督职责进行了明确规定：各级人民政府财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责；审计机关应当对政府采购进行审计监督；监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监督。
因此，财政部门在开展投诉举报调查和政府采购项目监督检查时，经认定属于违法违规问题的，除了按照法定职责进行处理处罚外，属于工作人员问题的，要将问题线索移交审计或纪检监察机关进行审计和监察处理。同理，审计和纪检监察机关对发现的问题线索应抄送财政部门，发挥财政部门的综合监管优势，依法打击暗箱操作行为。另外，有条件的地区还可建立由财政、审计、监察、公安、市场监管等部门人员参加的政府采购监督管理联合办公机制，发挥各自职能优势，共同打击暗箱操作行为。
（作者单位：山东省潍坊市财政局）