■ 张泽明
目前，政府采购行政裁决试点已经扩大，相关制度正在演进之中。笔者认为，只有确保了行政裁决的权威性，才能对政府采购争议进行有效分流，防止政府采购投诉走到行政复议乃至行政诉讼环节。为更好发挥行政裁决“分流阀”的作用，可以参照行政复议、行政诉讼等有效经验，在投诉处理书面审查基础上，进一步完善行政裁决人员与供应商、采购人、代理机构当面沟通交流的制度，加大在裁决过程中质证、调解的力度，增强“互动性”，以“当面说理”化解矛盾，强化行政裁决在政府采购领域“定分止争”的作用。
引入调解仍需制度化
——确保调解对政府采购行政裁决案件实现全覆盖。财政部门可以通过调解来释理说法，帮助行政裁决案件的当事人明确自己的行为是否在纠纷解决中处于有利地位，从而加速行政裁决程序流转。比如，对于采购人有违法行为或者采购程序有瑕疵的，通过调解推动采购人主动自我纠错，或者主动采取补救措施，争取供应商的谅解。对于供应商就采购程序实施存在误解，或者单纯在采购过程中产生不满情绪的，要通过调解做好解释说明，疏导好供应商情绪。
——确保调解贯穿于行政裁决全过程。在受理环节，财政部门受理人员可在审查期内积极引导供应商参加受理前调解，通过敦促采购人自查自纠、向供应商进行释法明理等方式，使采购人和提出裁决申请的供应商都再次审视自己的行为是否合理。
在质证环节，要高度重视调解工作的开展。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第二十三条规定，“财政部门处理投诉事项原则上采用书面审查的方式。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证。”因此，组织质证是财政部门的主动行为，而非应投诉供应商的要求而进行。笔者发现，目前财政部门在政府采购行政裁决过程中组织质证的频次并不多，故建议从制度上加大财政部门主动组织质证的频次，通过质证环节一并进行调解。行政裁决人员可以在质证现场询问当事人是否同意现场调解，若当事人同意，则行政裁决人员可进行现场调解。此外，还可以在制度上规定财政部门可采取听取意见、组织专门调解会等方式，直接与采购人和投诉供应商进行诉求沟通、法理辨析、情绪疏导等，提出或者指导形成调解和解方案，积极促使各方意见达成一致。
在办理环节，同样不能放松调解工作。笔者建议，可在质证、听取意见、调解会等程序之后，告知采购人、供应商后续依然有申请调解的机会。若财政部门在调解过程中发现了违法违规行为，即使相关当事人同意调解并达成协议，财政部门也可在本次裁决调解结案的同时，通过发布监督意见书等方式，督促相关采购人及时纠正违法违规行为，增强投诉供应商对调解程序的信心，提升调解公信力。
——确保调解始终保持高效率。在笔者看来，行政裁决调解可不追求程序的过度“精致”，不与司法调解等程序混同，而是保持“短、平、快”，直指矛盾核心。
一是在调解实施过程中注意应用现代通信技术。在各方当事人均同意，且裁决案件不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形时，鼓励通过互联网、电话会议等方式进行调解。
二是解决财政部门与裁决案件当事人的时限忧虑。调解必然要耗费一定时间，而投诉处理是有法定期限限制的。虽然现行制度规定了时限计算例外情形，如94号令第二十七条明确，“财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内”，但例外情形并未包含调解的时间。因此，笔者建议，未来可将调解时间不计算在投诉处理期限内。对于当事人有明显调解意愿但裁决处理期限不足的，还可以创设行政裁决中止制度。在调解过程中，经当事人同意后财政部门可以中止计算相关期限，及时开展和完成调解工作。
三是避免调解出现“久调不决”的问题。当任意一方当事人提出退出调解恢复裁决处置请求，或者财政部门评估认为难以达成一致意见时，可及时终止调解，依法作出裁决决定。
四是规避因意外产生的程序停滞。94号令二十三条第三款规定，“质证应当通知相关当事人到场，并制作质证笔录。质证笔录应当由当事人签字确认。”当质证与调解一并开展时，有当事人拒不出席或者拒绝在质证或调解笔录上签字确认时，质证和调解工作可能会陷入进退两难的境地。因此，笔者建议，可赋予财政部门立即停止质证或调解，由不配合方承担不利责任的权力，避免调解过程止步不前。
明确相关制度细节
一是制度上明晰财政部门在行政裁决中开展质证的条件，并据此在质证过程中，观察各方当事人反应，择机一并开始调解。比如，可规定“对于以下情形，财政部门可以开展质证：（一）涉及国家利益、重大社会公共利益的；（二）涉及群体性纠纷或者社会关注度较高的；（三）涉及新业态、新领域、新类型争议，案情复杂的；（四）采购人提供证据疑点较多，当事人对案件主要事实分歧较大的；（五）法律关系复杂的；（六）其他重大、疑难、复杂案件”。
二是提前告知当事人质证、调解时间。比如，可规定“财政部门应提前5个工作日将质证或调解的时间、地点和事项等通知当事人。如果财政部门在质证或调解前决定改变时间、地点的，应当及时告知当事人，并说明理由”。
三是规范当事人参加质证或调解的程序。比如，可规定“供应商、第三人委托代理人参加质证、调解的，应当在该环节开始前提交授权委托书。因投诉供应商、第三人人数众多而案件合并审理的，如果供应商或第三人未推选代表人，则财政部门可以视情况要求其推选代表人参加质证、调解。代表人参加质证、调解的，应当在该环节开始前提交代表人推选材料。供应商、第三人推选不出代表人的，财政部门可以在供应商、第三人中指定代表人”。
四是明确财政部门的调解程序。笔者建议，至少两名行政裁决人员出席调解会议，负责会议组织、听证记录、调解实施等工作。在调解过程中，应在充分听取供应商、采购人、第三人等发表意见后，就核心矛盾情况进行调解。
五是强调裁决调解人员专业化。笔者建议，组建政府采购行政裁决或调解专家库，引入公职律师、律师团队等参与调解。由于现在工会已经有参与劳动争议解决的规定与实践，财政部门可视当地相关协会发展情况，适时引入社会团体力量进行裁决调解。
六是统一行政裁决调解的工作尺度。笔者建议，市级以下政府采购投诉行政裁决统一由市级裁决机构集中管理，以此规范全市范围内的政府采购争议处理与调解尺度，切实维护供应商合法权益。而统一的裁决与调解，也能进一步规范财政部门的自由裁量权，增强政府采购监管效能，优化政府采购营商环境。