■宋军 郭先旗 何义来
二、《政府采购法》修订的具体建议
依据政府采购法修订的“十大原则”，笔者对2022年版征求意见稿，提出如下修改建议。
（一）关于“第一章 总则”的修订建议。
“总则”是法律文本的核心纲领性部分，其实质是确立整部法律的基本框架、指导思想和核心原则，而“总则”还有一个功能就是将本法规要规定的但较为分散且不便于独立成章的内容放在总则中，从而使相关章节内容的一致性、统一性，便于公众学习、掌握。
对“第一条”的修改。
作为一个【立法宗旨和目的】，建议修改为：为了规范政府采购行为，提高财政性资金和其他国有资源（资产）的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进社会经济的协调发展和廉政建设，制定本法。
修改的理由：【立法宗旨和目的】是法的“灵魂”，通过它来体现法的核心价值与规则。从政府采购制度的历史使命来看，政府采购本身是一种工具、一种手段，那么政府采购法一方面要规范政府购买行为，另一方面要通过政府采购来促进社会经济的协调发展。所以，应将“促进社会经济的协调发展”作为法的核心价值目标，一定要在立法宗旨中体现。这也为政府采购必须落实政策功能留下的“伏笔”，也为政府采购并非只是为了实现单一的节约资金目标，提高采购项目的“性价比”，实现“物有所值”，提供了法律依据。而“促进全国统一大市场建设”是一定时期的阶段性工作。虽然政府采购有责任、有义务“促进全国统一大市场建设”工作的推进，但它不是政府采购的核心价值目标，它只是阶段性目标，况且在其他条款中，也有涉及“政府采购统一大市场建设”的规定。
（二）对第五条的建议。
该条为【政府采购预算】改为【政府采购预算绩效管理】。建议修改为：政府采购项目应当编制政府采购预算，并严格按照批准的政府采购预算执行。
而目前全法中关于“政府采购预算”的称呼是比较乱的。与“预算”相关的概念有“政府采购预算”“估算价值”“采购预算”“采购项目预算”等。这几个概念是不一样的。在法律应统一，必要时对其进行界定。
（三）对第六条的修改建议
第六条是关于【政府采购模式及集中采购范围的确定】规定，建议将“政府采购实行集中采购和分散采购相结合。技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目应当纳入集中采购目录。集中采购目录由国务院确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购”中的“集中采购目录由国务院确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。”另起一行。
（四）对第七条的修改建议
第七条是关于【政府采购限额标准的管理体制】，而该条规定中的政府采购限额标准由国务院确定并公布。
“政府采购限额标准以上的采购按本法规定执行，未达到政府采购限额标准的采购，按照国务院政府采购监督管理部门的规定执行”较为口语化。
建议修改为“政府采购限额标准以上的采购项目的采购按本法规定执行，未达到政府采购限额标准的采购项目的采购，按照国务院政府采购监督管理部门的规定执行。”
（五）对第九条的修改建议
第九条关于【政府采购信息公开】的规定，建议增加“争议处理和绩效评价”信息的公开。修改为“政府采购的信息，包括采购意向、采购公告、采购文件、采购结果、争议处理、绩效评价和监督处罚信息等，应当在省级以上政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及国家秘密、商业秘密的信息和其他依法不得公开的信息除外”。
（六）增加或将有关条款调整到“总则”里
应增加关于采购人主体责任的条款。所以，建议将第三十五条【采购人内控机制】修改为【采购人主体责任和内控机制】，修改为：“采购人应当依法履行采购活动的主体责任，确保采购行为合法合规、程序正当、结果公正，对采购全过程承担法定责任。
采购人应当建立健全政府采购的内部控制制度，明确工作程序和岗位职责，强化监督制约机制，落实绩效目标要求、促进市场竞争、维护公共利益、防范采购风险”。
将第一百条【信用体系建设】调整到“总则”里。即：国家加强政府采购市场信用体系建设，建立全国统一规范的政府采购活动当事人及相关人员信用记录和信用评价制度，依法实施失信惩戒和守信激励。
将第六十一条的【数字化管理】调整到总则之中，因为它不属于程序性的规定，它是一个总体要求。“国家鼓励利用数据电文形式和电子信息网络开展政府采购活动，推动交易流程、公共服务、监督管理的透明化、规范化和智能化，推进电子证照应用，实现政府采购信息资源与其他公共服务平台互联共享”。
（七）关于第二章的修改
第二章内容为【政府采购当事人】。对于是用“政府采购当事人”，还有用“政府采购参加人”，这要看第二章所规定的内容。政府采购当事人的法律地位是核心主体；权利义务是签订合同、主张救济；法律责任是直接承担合同或违规责任。而政府采购参加人的法律地位是程序辅助者；权利义务是在委托下参与评审、提供专业意见。
如果第二章只谈“采购人和供应商”，那么，这一章就应为“政府采购当事人”，如果还包括政府采购代理机构、咨询专家和评审专家，那么，则为“政府采购当事人和参加人”。
所以，建议将第二章修改为“政府采购当事人和参加人”。
政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商。
政府采购参加人是指在政府采购活动中接受政府采购当事人的委托，受托处理政府采购事务的中介组织和个人，包括代理机构、咨询专家、评审专家、履约验收机构、法律服务机构、电子化政府采购交易系统提供服务商和其他第三方机构等。
“采购代理机构”是当事人“采购人”的受托人。它不是当事人，只是参加人，同理，咨询专家和评审专家也是受托人，是参加人。
随着社会的分工越来越细，政府采购活动中的委托代理事项会越多，今后不只有采购的委托代理，还会有咨询的委托代理，投标的委托代理，救济的委托代理，以及绩效评价、档案的管理等。目前政府采购行政法规中的《政府采购需求管理办法》《政府采购货物和服务招标投标采购方式管理办法》已将采购需求调查和供应商投标代理进行了规定，所以，这次法律的修订，必须考虑政府采购全过程的委托代理事务管理，不能只考虑“采购事务的委托代理”。
那么，就存在采购委托代理事务的“扩大问题”。
（八）关于第十七条的修改
关于“采购代理机构”的概念问题，不管是《政府采购法》还是《政府采购代理机构管理暂行办法》都没有将其界定清楚，也没有将代理机构（中介组织）、采购代理机构、社会代理机构和集中采购机构（部门集中采购机构）的逻辑关系理清楚。
依据笔者的理解，代理机构是上位概念，包含政府采购代理机构和其他领域代理机构（如商标代理、诉讼代理）。
政府采购代理机构包含所有从事政府采购代理的机构和中介组织。它包括：政府采购项目可行性研究代理、采购需求调查代理、采购实施计划编制代理、采购方式论证代理、招标代理、投标代理、救济代理、绩效评价代理和档案管理代理等。
政府采购代理机构包含集中采购机构、部门集中采购机构和社会从事采购代理业务的中介组织。
有了上述的逻辑关系，那么，“政府采购代理机构”则是一个专业术语。将第十七条建议修改为【政府采购代理机构】，该条修改为：政府采购代理机构包括集中采购机构、部门集中采购机构和社会采购代理机构。
集中采购机构是设区的市、自治州以上人民政府依法设立的实施集中采购的相关机构。
部门集中采购机构，是指采购人依据本部门、本系统政府采购的特殊性要求，设立的受托办理本部门、本系统政府采购项目事宜的中介服务组织。
社会采购代理机构是指社会从事采购代理业务的营利法人。
建议在今后的实施条例中增加对部门集中采购机构的管理，将其纳入集中采购机构的考核检查范畴。并增加：“部门集中采购需严格遵循“采管分离”原则，同时，接受审计与政府采购监督管理部门的监督检查”条款。
（九）建议将第十八条【集中采购机构的工作要求】和第十九条【集中采购要求】进行调换一下。先有集中采购要求，再有集中采购机构的工作要求。
（十）第十九条及通篇口语化严重
如“集中采购目录内适合实行批量集中采购的”“未纳入集中采购目录的”，都是口语化，不严谨。
“对于本部门、本系统有共性的特殊要求的项目，鼓励主管预算单位归集所属预算单位需求，统一组织采购”。
“对于有同类需求的采购项目，鼓励采购人自愿联合进行采购，提高效益”。
一会是没有“项目”，一会是“项目”，一会是“采购项目”，因此，统一规范为“政府采购项目”。
建议修改为：“集中采购目录内的政府采购项目适合实行批量集中采购的”“未纳入集中采购目录的政府采购项目”
（十一）对第二十条的修改
第二十条是关于【非集中采购要求】，“集中采购目录以外的政府采购项目，采购人可以委托采购代理机构办理，依照本法规定采购委托代理服务”。而本法没有相关条款规定采购人如何采购委托代理服务。
对法律的通盘考虑，目前只是要求采购人依法选择采购代理机构，也就是选择委托代理服务。如果今后将选择改为更加明确的“采购”，那么，最起码在今后的实施条例修订中增加“采购委托代理服务”的条款和规定。
（十二）对第二十八条的修改
第二十八条是关于【政策制定主体及执行措施】，为了促进中小企业发展，应将“分包”作为一种执行措施。
建议修改为：政府采购政策目标通过制定采购需求标准、预留采购份额、评审优惠、订购首购、分包等强制采购或者优先采购措施落实。
（十三）对第四章采购需求管理的总体修改意见
在政府采购法中增加采购需求管理，抓住政府采购管理工作的基础和核心，但强调它的重要性并不是要把其全部管理要求和规定都在法律上反映出来。法律上的规定应该是原则的、重要的、不可变更的内容，而相关具体操作规定条款应放在实施条例和相关部门规章中。
建议，不分“一般规定”和“特殊规定”。采购需求管理只讲三项内容，一是政府采购预算的编制和采购项目预算的编制；二是采购需求管理，包括采购需求界定和编制要求、采购需求调查；三是采购实施计划编制。
将“特殊规定”内容放在部门规章中去，因为相关规定随时都有可能要调整和修订，政府采购法不可能因为它的调整去频繁修订。
建议：增加一条【政府采购预算和采购项目预算编制】，保留第三十条【采购需求管理】、第三十一条【采购需求调查】，删除第三十二条【采购估算价值】，将其合并在【政府采购预算和采购项目预算编制】之中，将第三十三条【采购估算价值和采购最高限价】作为要求放在增加的【政府采购预算和采购项目预算编制】之中单独列出。保留第三十四条【采购实施计划编制】，将第三十五条【采购人内控机制】放在第二章的“政府采购当事人和参加人”中，作为对采购人提出的要求。“特殊要求”全部内容放到实施条例或部门规章中。
（十四）对第四章的具体修改建议
第四章的规定主要借鉴了《政府采购需求管理办法》，但由于该办法较为粗糙，口语化严重，上升为法律还是要打磨、规范。如“没有国家相关标准的”“有明确的采购预算的，可以将采购预算作为采购项目估算价值”等。是不是说采购项目可能没有采购项目预算？
整个表述都不十分严谨，有“项目”“采购项目”“政府采购项目”。“采购预算”“采购项目预算”“采购项目估算价值”“项目采购总金额”。应进行统一。
（十五）对“第五章政府采购方式”的整体修改建议
“招标”作为一种采购方式，但根据二十多年的实践，应该确定一个适用“招标”采购方式的具体数额标准，作为前提之一，符合“能够确定详细规格和具体要求”采购项目，达到了这个具体数额标准的，才选择招标采购方式，这有利于规范采购行为，提高采购效率。
关于“其中，技术较复杂或者专业性较强的采购项目，采购人可以对供应商投标文件不含报价的部分和报价部分采取两阶段开标和评标”中的“两阶段开标和评标”这不是严格意义的两阶段招标，与GPA的两阶段评标是有区别的。它只是分阶段评审。
关于对询价采购方式的界定，不能简单地套用2003年版的“技术、服务标准统一，市场供应稳定、充足的服务和工程”，因为“市场供应稳定、充足”不能搭配“工程”。
（十六）对第六章政府采购程序的修改
笔者虽然多次提出建议增加政府采购程序，但对于征求意见稿中的政府采购程序的规定不认可，特别是“一般规定”应该是对政府采购管理与操作规程和流程的基本规定，其他的规定应放在实施条例或部门规章之中。
而政府采购的管理和操作规程和流程的规定就与对应其采购活动的主体和责任人。如从政府采购项目的可行性研究到最后采购资料的归档。哪些是采购人的职责、哪些是监管部门的职责，哪些是采购人可以委托给他人完成的等。一个完整的采购项目其程序应该是：采购项目可行性研究、采购项目预算编制、政府采购预算的审批与下达、意向公开、采购需求制定、采购实施计划编制（采购方式的选择、采购形式的确定、合同的制定等，没有编制政府采购预算的还要办理追加手续），合同的授予实施阶段（人们称的小概念的采购）、争议的解决、合同的签订与履行、验收、款项支付、绩效评价、资料归档、各类数据的采集等。
对于“第二节各类采购方式的具体程序”建议修改为“采购方式的操作程序”
即使建议将第一节的一般规定有些要放到实施条例或部门规章，有些规定也要修改。如“有效竞争、公开竞争、有限竞争、非竞争”让人们难以区别，今后要对外宣传如何翻译成外文？
第四十条又有一个“政府采购项目总价值”，这个与“采购项目估算价值”有什么联系与区别？
“单一来源采购方式属于非竞争采购方式，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”，此规定本是原2003版的，而“人民政府采购监督管理部门的批准”就有毛病。“政府采购”是一个专业术语，一般是不可分割的。如果按其原义断句，“人民政府”“采购监督管理部门”或“人民”“政府采购监督管理部门”都是不对的。
关于“采购文件”，采购文件是一个特殊的指向，它一般分为大概念的采购文件和小概念的采购文件，所有与采购有关的文件都是采购文件。所以，应有所区别。
关于“等标期”，人们一般将招标采购方式称为“等标期”，而其他的采购方式称为响应时间，所以建议统一为“响应期”或“响应时间”。
关于“终止”的运用，“终止”是停止，不再继续。除因重大变故，采购任务取消的不再继续采购活动外，其他的只是暂时停止，中止。
（十七）对第六十条【采购档案管理要求】的修改
文件资料最好是按采购的步骤、程序（顺序）对其进行排列。建议修改为：
文件资料包括采购项目预算、意向公开、采购需求调查、采购实施计划、采购文件、采购文件更正资料、投标、响应文件，评审标准，评审报告，定标文件，政府采购合同，验收证明，质疑答复，投诉处理决定、采购活动记录及其他有关文件、资料。
如有绩效评价资料的还就加上“绩效评价”。
（十八）对第六十三条 【竞争性谈判方式程序】的修改
将“并明确谈判内容，包括已确定解决方案但是需要细化的指标和需要明确的评审、验收标准，或者供应商提供解决方案的各部分内容和相应的评审、验收标准等；减少供应商的规则和标准等”中的相关语序进行调整，将“减少”改为“并明确谈判内容，包括已确定解决方案但是需要细化的指标和需要明确的评审、验收标准，或者供应商提供解决方案的各部分内容和相应的评审、验收标准等；评审方法应当明确主要评审因素和权重淘汰供应商的规则和标准等。
在竞争性谈判采购中，有可能是变动采购需求后，供应商的资格条件也要变，所以，对于改变了采购需求的采购谈判，应该是按新的采购需求重新发公告，这个规定必须加进去。这也是两阶段招标的又一种形式。
（十九）对第六十五条【创新合作方式程序】的修改
对于创新合作方式程序，总的来讲是“阶段”一词太多。
对于“谈判小组集中与单一供应商分别进行谈判”，笔者认为并非需要，有些问题一起谈更好，可以通过相互的“讨论”得到更多的建议。
“创新产品推广应用。创新产品商业化之前，其他采购人可以首购价格作为最高限价购买试用；涉及国家安全的创新产品，可以要求采购人强制采购”。两个“可以”不是同一意思，可修改为：“创新产品推广应用。创新产品商业化之前，其他采购人可按首购价格作为最高限价购买试用；涉及国家安全的创新产品，相关部门应该要求采购人强制采购”。
（二十）对第六十七条 【框架协议采购方式程序】的修改
“（二）确定成交供应商。采购人或者服务对象根据框架协议约定，采用直接选定、轮候或者竞争的方式，从第一阶段入围供应商中选定第二阶段成交供应商并订立采购合同。根据框架协议授予的采购合同不得对该框架协议规定的条款作实质性修改”。
修改为“（二）确定成交供应商。采购人或者服务对象根据框架 协议约定，采用直接选定、轮候或者竞争的方式，从入围协议中选定供应商并订立具体采购项目合同采购。根据框架协议授予的采购合同不得对该框架协议规定的条款作实质性修改”。
（二十一）对第七十一条【合同形式】的修改
整个采购合同的条款应该从合同的适应、采用什么合同形式或以不签订合同的情形、合同的内容、如何签订等程序规定。
所以建议将第七十一条【合同形式】放在第六十八条【合同的适用】后面。修改为：“政府采购合同应当采用书面形式。
政府采购限额标准以下的采购活动，可以采用发票或者电子支付凭证等其他形式作为合同依据”。
第七章政府采购合同管理的内容建议调整为：
【合同的适用】、【合同形式】、【合同类型】、【合同基本内容】、【合同的要求】、【合同禁止与分包】、【合同履约保证金】、【合同的公告】【合同的签订时间】、【合同和备案】、【合同追加】、【合同变更、中止或者终止】、【合同履行和验收】、【资金支付】。
在合同中又有一个“合同总价”“合同总价”与“合同价款”的关系是什么？
（二十二）对第八章争议处理的修改
对于第八章争议处理的修改建议总体为三个方面，一是建议增加“磋商”条款，磋商并非质疑或投诉的前置条件。二是结合当前“行政裁决机制”的改革，将已成熟的东西增加到条款中去。三是将投诉处理由“同级政府采购监督管理部门”处理，修改为“同级政府部门或政府采购监督管理部门规定的部门”处理。
对于具体的修改内容：
将第八十二条 【可争议的内容】供应商认为采购文件，采购过程，中标、成交、入围结果使自己的合法权益受到损害的，可以以书面形式向采购人或其委托的采购代理机构提出质疑。修改为：“供应商认为采购文件，采购过程，中标、成交、入围结果使自己的合法权益受到损害的，可采用书面形式向采购人或其委托的采购代理机构提出质疑”。
（二十三）关于对第九章监督检查的修改
监督检查修改建议重点在于：
一是要针对各当事人和主要参加人的主体责任进行监督检查。因此，在今后的实施条例中应有各当事人和主要参加的责任清单（职责范围）二是要加强对部门集中采购的监督检查。三是对于集中采购机构与社会采购代理机构应分别制定监督检查的内容。四是采购人和集中采购机构不可并列，一个是法律主体，一个是受托人。
（二十四）对第一百零一条 【采购人职责】的修改
对【采购人职责】主要是依据采购人的主体责任，增加相关条款和依据政府采购工作程序调整其顺序。建议为：
1.未制定或者未执行政府采购内部控制规定的；
2.未严格按照批准的预算执行的；
3.未依法在指定的媒体上发布政府采购信息的；
4.未依照本法规定确定采购需求、编制采购实施计划的；
5.违反本法规定确定采购组织形式、选择政府采购方式、制定竞争范围、评审方法、合同定价方式，或者违反本法规定的采购程序的；
6.擅自提高采购标准的；
7.以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；
8.违反本法规定设置综合评分法的评审因素的；
9.对供应商的质疑逾期未作答复的或者不配合投诉处理或者行政复议的；
10.与其他政府采购参加人相互串通的；
11.在采购过程中接受贿赂或者谋取其他不正当利益的；
12.泄露国家秘密、商业秘密，对依法不得公开的个人信息或者泄露尚未公开的采购项目情况的；
13.违法改变中标、成交、入围结果，或者中标、成交、入围通知书发出后在法定或者约定期限内不与中标、成交、入围供应商签订采购合同或者框架协议的；
14.违反本法规定，擅自变更、解除政府采购合同的；
15.未依照本法规定对供应商的履约进行验收的；
16.未依法妥善保存采购活动的文件资料，或者违法伪造、变造、隐匿、销毁文件资料的；
17.未依法对政府采购进行绩效评价的；
18.拒绝有关部门依法实施监督检查的，或者在有关部门依法实施的争议处理、监督检查中提供虚假情况的；
19.违反本法其他规定的。
（二十五）对第一百零二条【采购代理机构职责】的修改
“采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，并可对采购代理机构处以五万元以上二十万元以下罚款”。政府采购机构包括集中采购机构，对集中采购机构进行罚款，还是财政的钱。
所以，这个“采购代理机构”应该是指社会采购代理中介机构。
（二十六）对第一百零三条【集中采购机构职责】的修改
随着框架协议采购方式的确定，集中采购机构在框架协议采购中具备了一定的职责，因此，在集中采购机构的职责中应加入相关的未履行职责的处罚条款规定。
（二十七）对第一百零五条 【供应商职责】的修改
关于“处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款”的问题，“采购金额”是什么概念？采购项目的预算？采购项目估算价值？供应商自己的报价？合同价款？中标价？这个必须明确，不然会有争议。建议以供应商所投标的报价为准。这个争议最少。
（二十八）建议增加“例外”一章
将第一百一十三条【贷款与赠款采购的规定】、第一百一十四条【贷款与赠款采购的规定】、第一百一十五条【军事采购】放在例外一章中，同时，增加【特殊情况下的采购】如：因清算、破产或者拍卖等，仅在短时间内出现的特别有利条件下的采购，不适用本法。
（二十九）对第一百一十六条【工程招标采购方式的法律适用】的修改
建议删除第一百一十六条【工程招标采购方式的法律适用】，在实施条例和部门规章对政府采购工程采购的招标采购方式进行专门的规定。
（三十条）第一百一十七条【政府采购行业协会】的修改
修改为：政府采购协会是政府采购行业的自治和自律性社会组织，依照法律、行政法规和协会章程独立开展活动。