营商环境建设与政府采购评估体系（上）
——世界银行营商环境指标分析
■ 刘慧
2003 年起，世界银行对全球 100 多个经济体的营商环境进行横向比较，并先后发布 了17 期《营商环境报告》（Doing Business）。2019年世界银行发布的《营商环境报告》中评估范围扩大到190个经济体，评估内容为这些经济体国内商业规则运行效率情况。2013年，世界银行首次发布《公共采购评估》（Benchmarking Public Procurement），为全球公共采购指标体系设立世界标准评估模式。《公共采购评估》从对最初11个国家（经济体）公共采购工作进行评估，到目前已经扩展到188个国家（经济体）。《营商环境报告》的核心是从企业经营的便利度入手，考察该国（或经济体）的商业法规以及法规下的具体执行办法。《公共采购评估》的出发点和评价手段与前者相同，共同成为营商环境建设的重要指标体系。
世界银行报告中使用“公共采购(Public Procurement)”，在内涵上与我国目前使用的“政府采购（Government Procurement）”有一定差异，但以资金来源划分市场角度看属于同一领域。因此，为便于阅读，本文中的“公共采购”与“政府采购”为通用概念。
政府采购与营商环境的关系
公共采购是指公共部门从私营部门购买货物、工程和服务的过程。世界银行每年出版的《营商环境报告》中通过“向政府销售”（Selling to the government）这一指标评估有关公共采购的相关内容。在《营商环境2017年报告》中，公共采购指，所有公共部门为发挥功能、满足需求向公民提供公共产品或服务而进行的采购活动。这其中包括建造学校、提供医疗服务、向公共设施提供信息技术服务以及公共交通系统服务团队人员的招募等，这些采购活动最终都需要私营部门或企业参与。
公共采购（政府采购）这一活动是如何影响营商环境的呢？笔者将其归纳起来有三点：第一是通过公共采购自身的“能量”；第二是通过公共采购的政策功能；第三是通过公共采购的过程和结果。
首先，公共采购自身“能量”对营商环境的影响。 按照世界银行和经济合作与发展组织（英语：Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD）连续30多年的数据收集显示，公共采购占OECD国家政府支出12%，其中2019年，OECD国家中公共采购占政府平均支出约30%；公共采购占世界经济总量（GDP）的10%-25%。公共采购市场每年对各个领域的产品和服务项目发出需求，使其成为私营市场的最大的 “机会仓库”。此外，由于公共采购规模在各国经济社会中的重要分量，民众也对政府开支的使用和公共采购的效果十分关注。世界银行通过对88个经济体中3400个企业的调查研究表明，低效率采购使全世界公共采购平均浪费采购支出达到公共采购支出总额的25%-50%，贿赂金额占公共采购支出的4%-10%。全世界政府采购合同金额的1/5都损失在腐败上。而有效的审计和评估不仅可以降低采购成本，还可以减少腐败发生。采购法规越透明公开，企业向政府官员支出的费用和贿赂就越少。
其次是公共采购的政策功能对营商环境的影响。公共采购通过政策功能对私营部门和企业提供多种刺激手段，从而对其营商环境产生影响。这种影响分为近期和远期两种影响。政策功能对私营部门和企业的近期影响主要是供应商的竞争；远期是对市场和经济创新、投资和竞争力的影响。据有关研究表明，哪些地方对公共采购的设限低，那些地方的私营部门就更愿意在创新和开发方面“冒头”竞争。对于企业，尤其是那些以公共采购公平竞争的中小企业，政策功能对其影响的促进作用就更加明显了，通过公平竞争这些企业的创新和创造更能满足市场需求。因此，公共采购的竞争性和公共采购的政策是许多部门和领域长期发展的关键。所以，公共采购还极大地影响着一个国家的经济结构、走向和社会发展。
最后是公共采购的过程和结果对营商环境的影响。公共采购的运行皆为法规执行的体现,是公共采购法律和规则制定和执行质量的表现。包括：公共采购透明度、公平竞争或非歧视、诚信、效率与质量等，这些恰好是营商环境最为重要的核心要素。不论公共采购的法律和规则是怎样的，它采用公开竞争招标还是单一来源采购，它的法规与现实做法的配套程度（或扭曲程度），都足以对供应商或承包商产生足够大的影响：或是树立供应商公共市场诚信和效率的信心；或是打破原有的顾忌而采用不良手段来参与采购过程；或是因为政府采购程序的某些弊端，丧失了他们原有的信念而不再参与公共采购市场的竞争。比如，公共采购的诚信建设也是营商环境的重要指标。如果公共采购部门能及时支付采购货款，不仅可以促进企业更好地履行合同义务，而且会维持整个行业供应链的资金、上下游产品的有效衔接。而公共部门一旦拖欠款项可能对企业、特别是中小企业带来灾难性的影响。再如，公共采购中公开透明的力度也对营商环境产生重要影响。如果供应商没有畅通的信息渠道或者信息获取成本过高，便会阻碍其企业进入市场；如果没有明确采购竞争程序规则，企业无从判断进入市场参与竞争的成本和胜算可能性，就会放弃参与公共采购的机会。总之，公共采购程序和结果会影响参与公共采购市场企业的数量、影响市场的活跃程度，成为市场经济发展的重要导向。此外，公共采购中公共部门与企业，特别是民营企业及大量的中小企业的良好沟通和协作，会促进公共部门得到更优质的产品，民众得到更优质的公共服务，最终提高民众的获得感以及对政府开支有效使用的信任感。
世界银行评估的范围和分析方法
首先是评估范围。以《2020年营商环境报告》为例，世界银行衡量了2019年190个经济体（国家），从12个方面的指标进行评估（见下表）。其中10个指标是长期监测指标，通过分析用于当年全世界营商便利度排名。后2项中的第11项，即“劳动力市场法规”不作为营商便利度世界排名的指标项，第12项，即“向政府销售”是自2017年营商环境报告新增的评估内容。
表格中的每一个指标项，分别代表一组指标。例如“通电”，指的是“电力供应保障程度” （一级指标）。其中包括“供电基础设施”“能源领域的法规”和“电价及相应成本”（二级指标），“供电基础设施”再细分为电站情况、电网情况、供电服务情况（三级指标）等。在每年的评估报告中，世界银行都会对指标体系的子项目进行相应的补充和完善，对二级或三级指标进行微调，使其更加便于操作和分析。此外，《营商环境报告》的数据和案例分析每年都围绕不同的侧重点进行。例如，2017年报告中，在12个方面指标体系项下的分析都将营商环境对中小企业的影响作为侧重考虑评价。当意识到公共采购在世界经济的巨大影响力后，报告将政府采购评估纳入指标体系建设和营商便利度的分析中。
企业和投资人选择市场的重要因素就是营商环境，一个国家的营商环境好坏关系到企业参与和进入市场的积极性。所以，营商环境建设的根本目标就是为企业提供优质的氛围，以留住和吸引更多的企业参与。例如，营商环境报告对公共部门政府采购支付问题十分重视。因为，延迟支付对企业、特别是中小企业来说，可能带来资金断裂的严重影响。相反，政府采购部门的及时支付，不仅会促进企业更好地履行采购合同义务，而且会维持整合行业供应链的资金、供应等的有效衔接。所以，以此理念设立的指标包含两项内容，一是考核评估对象国的政府采购或公共合同的法律框架中，是否有关于政府采购合同履约后的支付规定，包括如不能向企业支付款项，应当如何予以补偿。二是考察该国政府采购实际支付的平均时间。
其次是分析方法。公共采购评估的最初意图是提升国际援助资金使用效率、形成一套采购管理系统。该系统由OECD联合包括世界银行在内的国际金融组织共同发起，由各OECD成员国的公共采购系统提供指标数据。2008年，世界银行开始在各国推广采购规范运行程序，从完整运行的典型国家（或地区）收集数据，主要运用“营商环境评估系统方法”，同时配套使用MAPS（Methodology for Assessing Procurement Systems）作为研究方法开始启动评估。形成的评估的成果是《各国采购评估报告》（CPAR）：对评估国的采购法律、机构和相应的改革进行总结，对公共采购、公共资金管理和经济治理能力进行评估。同时应运而生其他评价体系，包括：《公共开支和财政问责系统（PEFA）》等。
此后，世界银行对评估系统的指标体系不断完善和细化，逐渐增加优秀采购和制度改革的典型案例和案例分析，包括近几年强调通过政府采购电子化、网络化实现政府采购透明化，形成有借鉴意义的示范效果。经过多年的积累和完善，世界公共采购指标体系的标准化、可衡量化已初步完成，数据采集和研究方法已经形成，只要明确研究和评估的方向，就可以在同一套完整的指标体系中，提炼出各类典型案例和比较准确的评估结果。例如，结合营商环境的评估目标，可从指标体系中分析出企业进入公共采购渠道的难易程度，衡量企业与政府交易、履行合同成本有多大，从而对该国公共市场便利化程度进行效果衡量。所以，除了不定期发布的专题报告《公共采购评估》之外，指标体系还用于历年的世界营商环境报告。