——以重大疫情公共采购为例
今年年初，新冠肺炎疫情席卷全国，随之应急采购管理问题被推到风口浪尖，不少国内专家学者认为我国应急采购管理体系的构建迫在眉睫。对于应急采购这一问题就目前情况来看，一方面，我国现有的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）仅通过附则第八十五条对此作出“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法”规定，缺乏一整套系统完善、高效有力的应急采购管理体系，以保障突发情况下应急采购活动的规范进行。另一方面，一般意义上的应急采购通常涵盖严重自然灾害、突发性公共卫生事件及军事冲突等多种突发情形，特别是此次新冠肺炎疫情中，财政部发布《关于疫情防控采购便利化的通知》文件指出重大疫情防控期间凡是“使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务的”，均属于《政府采购法》第八十五条的“紧急采购”情形，由此可知，重大疫情公共采购从属于应急采购管理研究范畴。
基于上述逻辑，本文立足重大疫情公共采购，深刻剖析我国应急采购管理的现状与不足，从而为我国应急采购管理体系构建提出行之有效的解决之道。
中外对突发应急情形下采购问题的研究
首先是应急公共采购的定义问题。美国《联邦采购条例》将紧急采购定义为由紧急采购执行机构或执行机构负责人确定，并为行政机构所采购的货物或服务活动。美国公共采购领域学者Peckinpaugh认为所谓应急公共采购，实际上是指在满足由于自然或人为灾难而产生的紧急需求或为满足维持和平、特别军事行动（应急行动）而产生的那些要求。中央广播电视总台财务局政府采购处的冯记斌在《从新冠疫情防治看我国建立紧急采购制度的必要性》一文中将为政府应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件时采购所需货物、工程和服务的行为认定为应急公共采购。
其次是应急公共采购的重要性问题。美国西弗罗里达大学公共管理学院教授Christopher L.Atkinson 和Alka Sapat认为，从突发事件的不利影响中谋求复苏，同时确保问责透明与物有所值，均为应急公共采购政策的目的所在，忽视政府在紧急情况下采购的战略部署，不仅会影响地区未来发展，还可能在一定程度上影响采购系统的正常运作，而在紧急状况前后合理高效地组织开展应急公共采购活动已然成为政府自身抗灾能力的重要标志。
尽管应急公共采购对地区乃至国家的发展恢复至关重要，但与此同时也有不少学者注意到当前应急公共采购领域中存在的诸多问题，如，北京市公安局公安交通管理局闫建雄在《应急政府采购制度的现存法律问题与完善策略》一文中指出当前应急公共采购当中主要存在着政府采购主体业务水平不高、采购组织管理缺乏效率、公共采购法律保障机制不规范、采购信息管理滞后等一系列问题。芬兰汉垦肯经济大学博士Ira Haavisto，I.和 Kovác通过研究发现，紧急状态之下的采购活动不仅要考虑到需求的突发性，还需注意到关键基础设施、人员组织失灵等或有因素的不利影响，因而具体采购实践中面临众多考验。Atkinson 和Sapat还认为在紧急情况发生前充分考虑采购应对方案，可有效提升事中抵御能力及事后恢复速度。挪威米歇尔森研究所研究员Jessica Schultz和挪威经济学院博士Tina Soreide还通过分析应急采购腐败案例，指出紧急情况真实性判定与紧急情况发生后的授权过程，都存在一定程度的滥用自由裁量权问题。
由此，不断探寻优化应急公共采购管理的方法路径成为学界关注的重要问题。国外学者多以各类现实突发事件为现实背景考察应急公共采购方法，Le Masurier、Zuo、Mark Turner等学者先后基于新西兰地震及洪水、2004年印度洋海啸、2005年卡特里娜飓风、2009年甲型H1N1流感等突发公共事件对应急公共采购的行为与合同安排、实践操作与管理优化等问题进行深入研究。与之相比，国内的应急采购管理研究起步较晚，学者们大多从战略化采购、强法治化建设、完善内控制度及优化供应商选择等各方面探寻应急采购的管理之道。闫建雄认为应通过立法形式对应急采购加以管理，以充分明确应急政府采购行为的主体资格、采购范围、采购流程、采购过程中的责任监督以及后期审计、报备、档案留存等相关问题。西南石油大学的李敬宇在《重大灾害事件应急物资采购供应商选择评价研究》一文中尝试建立起一个涵盖产品质量、产品价格、服务能力、应急能力、经济环境五方面的应急采购供应商选择评价标体系，以充分降低采购成本、提高应急采购质量。中国科学技术大学的张丹樨在《我国灾后应急物资供应体系问题及对策研究》一文中指出应急物资的电子采购可实现对应急物资、供应商、供需信息及采购过程监督的有效管理。黎光地在《疫情防控采购便利化背景下如何健全紧急采购内控机制》一文中则认为还应建立健全应急采购内控机制，持续优化采购时效，着力改善采购资金使用效益，力求实现应急采购活动的真实性、必要性、合理性。
综上可知，既有文献多着眼于应急采购的概念界定与情形划分、必要性与现实意义、现存问题与解决之道等方面，而针对应急采购管理体系构建的研究则相对较少。本文以此次新冠肺炎一类的重大疫情公共采购为研究切入点，在系统梳理当前我国应急采购管理现状基础上，系统审视并梳理出我国应急采购管理中存在的七大主要现实问题，并试图从国际应急采购管理的先进做法中汲取经验，力求为我国应急采购管理体系的构建提供启示与借鉴。
我国应急采购管理现状与问题
首先是我国应急采购管理整体状况。
第一，从全国层面看，2007年以国家主席令形式颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》首次从法律层面对什么是突发事件、如何处置突发事件进行规范解读，在一定程度上推动应急采购的法制化进程。而于2003年1月实施的《政府采购法》作为规范政府采购相关行为、提高政府采购资金使用效益的全国性法律法规则，通过附则第八十五条例外条款的形式，将“严重自然灾害”和“其他不可抗力”两种紧急情形下的采购活动排除到《政府采购法》适用范围之外。此外，《政府采购法》第三十条第三款规定“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”可以依照本法采用竞争性谈判方式采购；《政府采购法》第三十条第二款规定“发生不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”可以适用单一来源采购方式。由此可见，《政府采购法》条款内容对紧急情势及应急采购管理等具体内容并未作出清晰界定，当前我国应急采购管理建设仍属于公共采购管理整体中比较的薄弱环节。
第二，从地方层面看，为切实加强政府应急项目政府采购管理能力，提高采购效率、规范采购行为，部分省市和单位先后出台应急采购相关文件办法。早在2007年，广东省深圳市出台的《深圳市政府应急项目政府采购管理规定》就对应急项目采购的应用情形、处理程序与责任追究等内容进行规定与明确；2009年，辽宁省出台《省直部门应对突发事件物资采购管理暂行办法》指出，采购部门按照紧急采购方式自行组织采购时，无需执行政府采购流程，以实现全力保障应急救援设备和物资的及时供应；甘肃省也于2010年出台《甘肃省应急项目政府采购管理暂行办法》，明确应急采购是指政府和相关部门启动应急预案后，直接或间接用于抢险救灾、紧急救治、安置、防疫和临时性救助等需要的紧急采购货物、工程和服务行为，并将因自然灾害、事故灾难，因公共卫生和社会安全事件以及经政府应急管理部门和其他部门认定的其他应急事件纳入应急采购之列，在此基础上按照分级负责、归口管理，特事特办、减少环节，提高效率、保证质量，规范运作、加强监管，严控价格、就近采购等原则落实应急采购管理。
其次是我国重大疫情中的应急采购应对情况。
第一，从全国层面看，为做好疫情防控期间的采购工作，今年财政部紧急下发《关于疫情防控采购便利化的通知》，明确疫情防控相关货物、工程、服务采购，可不执行政府采购法规定的方式和程序，采购进口物资无需审批，大幅提高采购效率。在此之后，相关规范性文件也陆续出台，如《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》《国家发展改革委办公厅关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》等等。中央国家机关政府采购中心也自2020年1月27日起连续发布通知，暂停各类一般单独委托项目的开评标工作，同时保障所有线上业务正常开展，并采取严格防控措施，对涉及疫情防控采购和有关重要特殊项目予以保障。
第二，从地方层面来看，一方面，全国各地积极响应中央号召，严格落实新冠肺炎疫情防控工作总体部署。作为此次疫情的重灾区，湖北省在严格落实财政部整体工作要求的基础上，通过意见通知的形式明确疫情期间采购公告可通过“湖北省政府采购网”进行发布，并严格按照“谁采购、谁负责”原则，完善人员登记与场所防护措施，以确保采购活动的规范顺利进行；山东省则主要从疫情期间政府采购现场开评标活动开展、应急救援设备和物资采购绿色通道建设、网上采购商城设立疫情防控物资采购专区等方面入手对应急采购活动加以规范，引导疫情防控期间政府采购活动稳妥有序开展；上海市根据疫情防控和实际工作需要，出台《关于疫情防控期间稳妥有序开展本市政府采购活动的意见》，从不断推动政府采购便捷高效运行、切实减轻企业负担、持续优化本市政府采购营商环境等层面着眼提出14条指导性意见。另一方面，不少地区还从具体问题着眼，力求有的放矢出招、重点突出应对。其中，浙江省充分利用“政采云”平台推出“紧急采购需求直通车”服务，优先保障医疗机构的紧急需求对接；北京市则重点关注疫情期间小微企业的生产经营难题，着力加大政府采购支持小微企业力度，力求通过政府采购方式切实减轻疫情对中小微企业生产经营影响，帮助企业共渡难关和稳定发展；四川省则向“政采贷”信息化服务平台的金融机构发出倡议，鼓励金融机构将疫情防控期间的紧急采购项目纳入“政采贷”政策范围，为应急采购活动开展提供便利；云南省还在疫情防治期间，鼓励政府采购相关活动“网上办”“不见面”，通过业务全程网上办理、鼓励电子化交易、邮寄质疑投诉材料等手段，优化应急采购服务。
再其次是我国应急采购管理中的主要问题。由于目前我国尚未出台国家层面的应急采购管理办法或制度规范，因而在重大疫情等紧急状态下，不仅暴露出物资短缺、采购失序等突出问题，更有可能导致“任意采购”和“无序采购”等深层次矛盾，规范应急采购的必要性与重要性也由此凸显。在实际工作中，当前我国应急采购管理中的短板和不足主要表现为以下几方面。
一是采购市场供需矛盾突出。紧急状态之下，原料供应急剧下降，人力资源大量紧缺，势必会对供应能力产生较大影响；相对而言，应急采购需求则可能呈现短期猛增态势，由此引致政府采购市场供需失衡，抢购、截留情况频发。例如，本次新冠肺炎疫情之下，一方面，口罩、防护服、护目镜等重要医用防护物资供应纷纷告急；另一方面，生产企业复工复产、扩大产能存在滞后性与既有库存相对有限等问题所导致的供不应求，更是加剧采购困难。
二是缺乏系统的应急采购法律制度。一方面，自2018年应急管理体制建立以来，我国仍未出台专门性应急采购法律法规或部门规章；另一方面，目前我国《政府采购法》将应急公共采购相关问题划分至例外情形中，只能通过临时性规范或地方性条款加以协调，从而导致应急采购供给不足、采购效率低下等一系列问题。
三是采购方法不尽科学。紧急状态下我国集中采购、集中供应、统一调配的制度优势尽显，但不可忽视的是紧急情况下政府部门对常用救灾物资的货源、存量、产能底数掌握不足这一问题，而仓促之间寻找货源采购的方式又难以形成充分竞争，即便与供应商议价也处于被动不利地位，往往只能匆忙询价、直接采购，引致标的价格失控、质量堪忧等系列问题，最终导致采购成本难以合理控制、采购需求难以得到高效满足。
四是采购流程效率低下。一方面，紧急情况下，供应商参与政府采购的积极性和履约能力都会受到不同程度的影响，往往需要比正常时期更长的准备时间和更高的价格成本，这就容易导致应急采购项目的延误甚至失败，致使采购效率进一步降低。另一方面，由于缺乏明确性的应急采购流程规范与专业性的应急采购机构，以及相关人员配备不合理或专业知识匮乏，先采购、后补采购文件等程序混乱情况频繁出现，采购效率难以有效提升。
五是合同履约风险增大。紧急情况下，供应商在组织货源、准备人力、交通物流等方面不可控因素急剧增多，加剧了供应商放弃中标（成交）、延迟履约甚至无法履约的潜在风险。此外，基于《民法总则》第180条、《合同法》第117条、《政府采购法实施条例》第72条第2款等相关规定，供应商在这种不可抗力的情况下违约一般是可以免除承担法律责任，从而使得紧急状态下应急采购合同的履约风险上升。
六是统筹协调机制缺失。一方面，应急采购实践中无论是在部门间还是地域间都缺少统一指挥，整体协作意识匮乏，地方政府和相关部门分头采购、各自为政情况屡见不鲜，采购执行分布在中央和地方若干个采购机构，导致供求信息难以充分交换和准确对接，应急采购工作难以实现统一的部署与规划。
七是信息公示与监督管理机制缺位。一方面，应急采购活动通常难以有效兼顾信息公开相关流程，社会监督相对不足，从而导致政府采购的公开性、公平性、透明性受到一定程度影响。另一方面，应急采购监督管理制度缺位的现实背景之下，以应急采购为名私自改变采购范围等多种违法行为频频发生；而由于短期应急采购中对供应商的监管难度加大，也不利于供应商相关违约行为的法律责任追究。
总结我国当前应急采购管理的现状与问题后，笔者认为，构建一套适用于我国现实国情的应急采购管理体系势在必行。唯有形成一个明确精炼、系统全面的应急采购管理体系，方可有效维持采购秩序、化解各方矛盾、保证应急供应，这不仅可以有效促进政府采购相关工作的优化完善，同时还与国家治理现代化的现实要求相契合。