随着产业结构的调整，我国第三产业（服务业）走过了从高速发展到高效发展的道路，其在国民经济中的比重越来越高，据国家统计局发布的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年第三产业增加值为534233亿元，其增加值占国内生产总值比重为53.9%。在这个大环境下，加之政府购买服务改革的深入推进，政府采购服务类需求快速增长，采购规模也呈逐年上升趋势，笔者对比了已公开的2016、2017、2018年全国政府采购简要情况，2016年服务类政府采购规模达4860.8亿元，占全国政府采购规模的18.90%；2017年服务类采购规模为8901.6亿元，占比27.70%；2018年服务类采购规模为12081.9亿元，占比33.70%。规模的增加也让服务类采购衍生的问题被逐渐放大，例如服务需求如何明确、评分标准如何量化、履约验收怎么进行等等，不一而足，迄今难以找到很好的解决办法。
近日，笔者因一个关于服务类采购的问题而“辗转反侧”：“一采三年”的项目第二年预算超过原合同金额的10%，是否可以直接签合同？乍一瞧挺简单的，仔细推敲，其中包含的信息还不少。展开来看，预算不是固定的吗，怎么还有超过，为什么要提10%这个数字？
首先，预算是一个相对固定的数值，其在一个财政年度的执行过程中如果符合一定条件并经过相应法定程序，是可以进行增减调整的，本文暂不就此情形进行赘述而单就“一采三年”跨年度预算金额调整的情况作探讨。
政府采购“一采三年”的出处为《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号，以下简称“37号文”），“采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同”。另外，2020年2月财政部发布的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）中也有类似描述。据笔者了解，实际工作中采用“一采三年”方式的多涉及餐饮服务外包、安保服务、物业管理、网络租赁、居家养老等方面的项目，这样做确有一定的固定性和延续性，也有利于提高采购效率。
笔者以为，“一采三年”是与我国目前实施的中期财政规划的预算管理制度相适应的产物。我国现行中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算，同时中期财政规划要求可持续发展，制定延续性政策要统筹考虑多个年度，由此可以看出，37号文中“相对固定性、延续性”“年度预算能保障”等描述与中期财政规划是相符的。另外，影响预算的因素很多，比如，新冠肺炎疫情将影响一段时间的财政收支，因此中期规划只是预测，到具体实施年度时还需要平衡调整。既然存在调整，那就会存在调整幅度大小的问题。
回到本文标题提到的问题，我们看到37号文中“价格变化幅度小”并无量化标准，具体行政裁量权就落在了政府采购监督管理部门即项目同级财政部门的肩上，因此笔者建议向同级财政部门咨询。就笔者个人来看，需要从项目资金结算方式去分析。目前比较主流的两种结算方式为：固定总价和固定单价，前者适用于大多数以总价包干形式履行的政府采购项目，比如外包服务。后者适用于不能事先计算出价格总额的项目，比如按人头计价的劳务派遣服务。从这两种结算方式来看，固定单价没有问题中的困惑，只要按政府采购确定的单价据实结算，并且有充足的预算保障，即可直接签订后续年度的政府采购合同。而固定总价方式则存在一些不确定性，在已经确定年度履约金额的情况下，对后续年度合同金额的修改势必触及未按采购文件确定的事项签订政府采购合同或者擅自变更采购合同的禁区，须慎重对待。
《中华人民共和国政府采购法》中涉及10%这个数值且与本问题相关的条款是其第四十九条（补充合同）、第三十一条（单一来源采购添购），由此可以推论，10%属于一个可以参照的临界值。因此，建议一采两年、三年的政府采购固定总价合同，年度合同金额尽量保持一致，如确有超出，建议不超过原合同金额的10%，而在10%这个范围内的，稳妥起见，在合同履约过程中也可以采取补充合同的方式办理。笔者注意到，部分地区，比如上海市政府采购中心已经在采用补充合同的方式处理“一采三年”政府采购合同续签超出原合同金额的情况。如果超过10%，笔者不建议直接签订合同。
《中华人民共和国政府采购法》
第三十一条符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：
（一）只能从唯一供应商处采购的；
（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
第四十九条政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。