■ 王杨维 秦志龙
两家投标供应商的股东为同一人，或者相互之间存在控股关系，供应商的股东为失信被执行人……这些情形是否会影响供应商正常参与政府采购活动？此问题一直困扰着该领域内的从业人员。笔者试从下面两起案例谈起，对政府采购法的修订提一些建议。
案例1
某预算单位组织采购的“某知识读本出版印刷及物流配送服务”招标项目在评标结果公示期间，有关投标人提出质疑。该投标人质疑称：“此项目于2020年8月3日开标，由出版社和印刷厂组成的5家联合体参与了投标，其中两个投标人的情况如下：1号投标人由F出版社和Z印刷有限公司组成，4号投标人由K出版社有限公司和Q印务有限公司组成。K出版社有限公司和Z印刷有限公司同属J出版集团，控股股东及实际控制人均为同一法人J出版集团，两者的董事、监事等高级管理人员也高度重合。两个投标人存在重大关联关系，应根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）相关条款以及招标文件有关规定，认定其投标无效。”
收到该公司质疑函后，预算单位查询了国家信用信息公示系统，并根据《实施条例》第十八条的规定，答复如下：单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。根据上述规定，如果参加投标的供应商负责人（法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人）为同一人，或者参加投标的供应商之间存在直接控股或直接管理关系，这样的关联供应商则不得参加同一合同项下的政府采购活动。经查K出版社有限公司和Z印刷有限公司在国家信用信息公示系统的信息得知：首先，两者法定代表人分别为A、B，不存在单位负责人为同一人的情况；其次，K出版社有限公司的股东为J出版股份有限公司，而Z印刷有限公司股东为Y（集团）有限公司，两者在股权结构上不互为投资参股、不互为母子公司，且无证据证明两者之间存在管理与被管理关系。综上，上述两家供应商不属于法规所禁止参加同一合同项下政府采购活动的关系，采购机构无权将其投标作无效投标处理。
探析
在现行法律框架下，上述预算单位的做法和答复无疑是正确的，也可以说是最优选择，但不能否认质疑理由是有一定道理的。虽然《实施条例》第十八条及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条都有“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标”的类似规定，但实践中遇到的问题和公司之间存在的可能影响公正的各种关系太过复杂，无论对法律法规的制定，还是实际操作中对问题性质的认定都存在两难选择。从公正、公平角度讲，最理想的是各投标人之间不存在任何关系；但实际上对一些规模较大的集团公司，其下属的子公司、“孙公司”，甚至是“孙孙公司”多如牛毛，如果说他们之间没有关系似乎不客观，但一定要说他们影响公正、公平也难以认定。所以只能具体问题具体分析，按照“与采购人存在利害关系可能影响采购公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标”的规定执行。
事实上，这也是一个老生常谈的问题，但一直得不到有效解决，采购人也难以做到真正的一碗水端平，建议未来的政府采购法可以将这一问题予以明确。
案例2
某预算单位组织采购的“医院急诊医疗设备”招标项目在评标结果公示期间，有关投标人提出质疑。该投标质疑称：“中标人B医疗设备有限公司的股东为失信人，且该失信人员与现任法人代表为直系亲属。并且，B的相关公司合计发生数十起经济纠纷，诚信堪忧。”
收到这一质疑函后，预算单位要求被质疑人出具书面说明及相关证明材料，并对其投标文件和提交的说明进行了查证。最后根据政府采购相关法律法规以及核实结果答复如下：根据财政部《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》（以下简称《通知》）的规定，“各级财政部门、采购人、采购代理机构应当通过‘信用中国’网站(www.creditchina.gov.cn)、中国政府采购网(www.ccgp.gov.cn)等渠道查询相关主体信用记录……对列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单及其他不符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定条件的供应商，应当拒绝其参与政府采购活动”。据此，供应商股东是否为失信人或相关公司是否存在经济纠纷，不属于政府采购供应商信用记录查询内容，也无法成为拒绝该供应商参加政府采购活动的理由。预算单位在对B公司进行信用记录查询时，未发现该公司存在《通知》中规定的应当拒绝其参加政府采购活动的情形。
探析
案例2与案例1看似是两个不同的问题，但笔者以为，他们提出质疑的理由都是基于要寻求公平、公正和诚实信用的目标，而这些恰恰是政府采购应该遵循的基本原则。所谓失信被执行人，是指被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定义务之人，俗称“老赖”。如果该公司的股东是失信被执行人，怎能说他对投标公司毫无影响？但从现行法律法规来看，采购人确实无法拒绝其参加政府采购活动。但如果这名“老赖”一旦中标，谁又能保证其不会爽约、再度变为“老赖”？要知道，之所以把失信被执行人称为“老赖”，就是因为其一贯如此。
另外，根据有关规定，各级人民法院将向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等，通报失信被执行人名单信息，供相关单位依照法律法规和有关规定，在政府采购、招标投标、政府扶持、行政审批、市场准入、融资信贷、资质认定等方面对失信被执行人予以信用惩戒。实施联合惩戒就是为了增加其失信成本，维护社会、市场的正常秩序。
但如果因公司的某股东为失信被执行人而处罚公司似乎也不完全合理，一方面，股东信息很难全部查证；另一方面，有搞株连的嫌疑，对投标公司也不公平。好像这也是个两难选择，如何尽可能给参与各方一个公平、公正的待遇是一个难解之谜。
事实上，《中华人民共和国政府采购法〈征求意见稿〉》已经将政府采购信用体系建设列为了重点内容，但是对于案例2这种信用上的关联关系并没有明确规定，和案例1类似，建议新修订的政府采购法对这一问题予以明确。