■ 昝妍
运用政府采购政策支持残疾人就业既是国际通行做法，又是我国一贯的政策要求。国务院今年印发的《“十四五”残疾人保障和发展规划》再次明确了落实残疾人集中就业单位税费优惠、政府优先采购等扶持政策。
本文通过梳理我国中央层面与地方层面政府采购支持残疾人福利性单位发展和残疾人就业的现状，并结合国内外经验提出了进一步完善相关政策的建议。
就业现状
中央层面，《中华人民共和国残疾人保障法》第三十六条、《残疾人就业条例》第十八条均规定，政府采购在同等条件下应当优先购买残疾人福利性单位的产品或者服务。《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》提到，以培育推广残疾人服务品牌和先进技术为重点，加大政府采购力度。
2017年，财政部、民政部以及中国残疾人联合会印发了《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》（财库[2017]141号，以下简称“141号文”），将政府采购支持残疾人就业的政策予以深化、细化，便于更好落地实施。根据141号文的规定，政府采购支持残疾人福利性单位的主要措施包括三方面：第一，享受政府采购促进中小企业发展相关政策。在政府采购活动中，残疾人福利性单位视同小型、微型企业，享受预留份额、评审中价格扣除、鼓励联合体投标、鼓励分包等促进中小企业发展的政府采购政策。第二，为落实政府采购支持残疾人福利性单位的项目开辟非招标方式采购“绿色通道”，即采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，因落实促进残疾人就业政策的需要，依法履行报批程序后可以采用公开招标以外的采购方式。第三，鼓励采购人优先选择残疾人福利性单位的产品。残疾人福利性单位的产品满足协议供货或者定点采购要求的，可直接入围。政府采购电子卖场、电子商城、网上超市等设立残疾人福利性单位产品专栏。
地方层面，据记者不完全统计，截至目前，9省（自治区、直辖市）4市出台了政采支持残疾人就业的政策。具体做法可归纳为以下三类。
第一类，转发并落实141号文。如北京市、上海市、河北省、大庆市、承德市等。
第二类，在141号文基础上结合各地区实际，细化了政府采购政策支持残疾人就业的做法。
山西省提出，在政府采购评审过程中，采购人或者其委托的采购代理机构应当在同等条件下优先从中小企业采购，同为中小企业的优先采购残疾人企业，并在采购需求中明确。
福建省出台相关通知，通过强化政府采购预算预留、适用价格扣除比例就高、加强企业及产品推介等措施进一步加强政府采购政策支持残疾人福利性单位。一是要求各级财政部门汇总审核部门预算时，对未按要求执行预算预留的不予批复。二是对于非专门面向中小企业的项目，要求采购人或者采购代理机构应当在招标文件或者谈判文件、询价文件中作出规定，对残疾人福利性单位产品价格给予10%的最高扣除，用扣除后的价格参与评审。在联合体投标中，残疾人单位协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的，给予联合体3%的最高限价格扣除，通过执行最高价格扣除政策，提高残疾人单位的投标竞争优势。三是福建省政府采购网开辟“福建省残疾人福利性单位推介专区”，该省民政厅、省残疾人联合会负责该专区推介单位及产品的征集及动态管理，为采购人优先选择残疾人福利性单位的产品提供参考。
宁夏回族自治区在福建省做法的基础上，进一步拓宽政采支持残疾人福利性单位的措施。第一，降低保证金缴纳比例，一定程度上缓解残疾人单位的资金运营压力。残疾人单位缴纳的投标保证金数额不得超过采购项目金额的1%，履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的5%，并明确保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。第二，中标或者成交供应商为残疾人单位的，缩短政府采购合同签订时限及付款期限。要求采购人应在中标或者成交通知书发出之日起25日内，按照采购文件确定的事项签订政采合同，在残疾人单位交付货物、工程或服务之日起25日内支付款项，合同另有约定的，付款期限最长不得超过55日。
第三类，在141号文基础上再出“新招”。
湖南省将残疾人集中就业基地产品纳入政府采购目录。2020年3月，湖南省发布第一批省级残疾人集中就业基地产品纳入政府采购目录，并在湖南省政府采购网向社会公开发布。第一批入围的省级示范基地有湖南拓福家纺有限公司、湖南三重力服饰有限公司、宜章吉兴纸业有限公司等9家残疾人福利性单位，涉及产品包括服装、运动鞋、床上用品等34个品类。
辽宁省制定编制了《辽宁省福利企业产品名录》，对全省福利企业生产相关产品在政府采购招投标中实施一定优惠政策。具体要求为：一是以县、区为单位，各市福利企业统一组织上报产品名录，上报时注明企业名称、产品具体名称、产品获奖情况（国家、省部级产品荣誉称号）、产品质量认证情况等。二是推荐产品以政府采购主要品种为重点。如备灾救灾类产品、办公用品类产品、医疗医药卫生类产品、教育设备类产品、电力交通等基础建设所需产品等。
浙江省给予福利企业优先采购权。该省要求各级国家机关、事业单位和团体组织使用纳入预算管理的资金采购与残疾人庇护产品同一品目或者类别的产品和服务的，应当优先采购残疾人庇护产品。残疾人庇护产品是指由残疾人辅助性就业（庇护性就业）单位生产或者提供的产品和服务。产品和服务主要包括：办公消耗用品（签字笔、信封、纸杯、扫把、拖把等)，农林牧渔业产品，印刷、信息技术、物业管理(保洁)、标牌标识制作、手工艺品和辅料加工、代工等服务。
宁波市的政策和浙江省类似，其规定工疗机构生产的产品作为庇护性产品，纳入政府优先采购范围；民政部门、残联应采集残疾人庇护性机构（阳光家园）等生产经营的产品和服务的信息，会同财政部门制订残疾人庇护产品和服务的政府采购清单。预算单位应当根据同类产品或者服务的实际需求量，确定一定的比例优先采购纳入清单的产品和服务。
青岛与长春两地为参与政府采购的残疾人福利企业设立加分项。青岛市规定在政府采购和招投标评审中根据企业安置残疾人就业情况直接加分。以安置残疾人就业人数达到本单位在职职工总数的1.5%为基数，每超过一个百分点，给予1分加分，最高加到4分。长春市在印刷定点采购中给予社会福利企业加2分的优惠政策，以此提高福利企业参与政府采购的中标率。
存在的问题
虽然在部分地区,运用政采政策支持残疾人福利性单位取得了一定成效,但仍存在亟待解决的问题。
第一，将政策的推行目光投向全国时会发现，政府采购的阳光距离残疾人福利性单位并非想像中那么近，多地未落实141号文的规定或没有政府采购支持残疾人福利性单位的相关政策。究其因，业内人士认为，一是政策的落实尚未受到各方重视；二是一些残疾人福利性单位对政府采购支持政策知之甚少；三是政策措施贯彻落实情况与政策规定的不细致不无关系。很多地方发文要求在同等条件下优先采购残疾人福利企业的产品和服务，但这一规定十分笼统，没有明确给予福利企业多少优惠份额或在评标中如何加分。
第二，尽管一些地方的政府采购网专门开辟了“残疾人福利性单位推介专区”，但入驻的残疾人福利性单位少、供采购人购买的产品种类和数量也少。财政部门相关工作人员认为，原因主要有两点：一是该地区残疾人福利企业数量本就少，因此，入驻推介专区的企业数量以及产品数量相应不多。二是政策宣传不到位，跨区域存在信息壁垒，其他地区的残疾人福利性单位并不知晓外地政府采购对残疾人福利性单位的扶持政策。
第三，部分供应商对141号文的某些条款适用和理解存在歧义。据福建省财政厅相关负责人介绍，此前财政厅收到多家供应商反映，他们对141号文第（五）项规定“提供本单位制造的货物，或者提供其他残疾人福利性单位制造的货物（不包括使用非残疾人福利性单位注册商标的货物）”的理解和适用存在争议。为此，财政厅特发文明确，残疾人福利性单位参与政府采购活动时，享受价格扣除政策的只能是由此类单位制造的货物，其他货物不享受价格优惠。或者由其他残疾人福利性单位制造的货物，不包括使用非残疾人福利性单位注册商标的货物。此外，为增强可操作性，该省财政厅建议采购人和代理机构对残疾人福利性单位可制造的货物进行单独分包。
第四，业内人士对141号文的某些规定持不同看法。如141号文要求，享受政府采购支持政策的残疾人福利性单位应当满足安置的残疾人占本单位在职职工人数的比例不低于25%（含25%），并且安置的残疾人人数不少于10人（含10人）。华南城控股有限公司执行董事梁满林认为，不应去强制限定人数，而是应站在鼓励的角度，支持企业去多接纳、帮助残疾人。即使接纳几个残疾人也是尽社会责任。而中国残奥爱心大使高晓笛则认为，目前社会上有很多企业，假借残疾人福利企业之名，取得政府给予真正残疾人福利单位的优惠待遇。这些单位招聘了残疾人，却不对他们进行培训，也不真正安排岗位，没有任何上升通道。因此，一定数量的限制可以减少此类情形的出现。
域外经验
世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）明确规定，将涉及残疾人提供货物或者服务的相关措施作为例外情况处理，即可以不受GPA规定的限制和约束。
美国联邦政府通过“能力第一计划”（Ability One）解决本国重度残疾人以及盲人的就业问题。该计划是由美国总统任命美国能力第一计划指导委员会（U.S. Ability One Commission）进行统筹，委员会由15位成员组成，其中4位成员代表相关公众和非营利组织，分别为1位盲人、1位重度残疾人以及来自盲人非营利组织和重度残障者非营利组织的代表各1位。其余11位成员分别来自联邦11个机构，即农业部、商务部、国防部、教育部、司法部、劳工部、退伍军人事务部、总务管理局以及国防部下属的陆军部、海军部和空军部的主管采购事务的官员。美国能力第一计划指导委员会在法律地位上属于独立的联邦机构，配备若干专职工作人员负责日常办公事务，具体活动通过全国盲人从业促进会（National Industries for the Blind）和全国重度残疾人从业促进会（National Industries for Severely Handicapped）两大法定非营利机构与联邦政府的采购系统衔接。具体工作包括：第一，确定采购需求。联邦政府各部门根据需求提出采购清单，采购官员根据情况确定哪些产品或服务寻求“能力第一计划”进行采购。此外，两大法定非营利机构也可主动询问各联邦机构的采购需求，并从采购官员那里获得正式的采购需求说明书。第二，选择供应方。两大法定非营利机构寻找并确定有能力提供政府机构所需产品或服务的非营利组织。第三，谈判。拟作为供应方的非营利组织向采购官员提出报价，供需双方就产品或服务合同的期限、条件、价格及其他相关事宜进行谈判并达成协议。双方所谈判的价格根据公平市价确定，合同条款依据市场法定通行规则拟定。第四，确定采购清单。继供需协议达成后，两大法定非营利机构向能力第一计划指导委员会申请把相关产品或服务列入联邦政府采购清单。经委员会批准以及相关程序完成后，相关产品或服务才能正式列入政府采购清单。第五，执行合同。采购清单确定后，联邦政府机构向相关非营利组织下达采购订单，非营利组织依据合同要求向联邦政府机构提供产品或服务。“能力第一计划”中的每一件产品或者每一项服务均完整的信息，包括非营利机构的名称和编号、产品或服务的名称、描述性说明、备注等。无论是公众、非营利组织还是政府机构工作人员均可查询这些信息，全面地掌握每一个采购项目的基本情况。
英国规定，公共采购部门采用公开招标时，增加聘用残疾人福利性单位的评分扣除比重；采用限制性招标时给予残疾人福利性单位优惠。例如，英国医院管理局已批准在公开招标时，对残疾人福利性单位参与的项目给予总分10%的扣除，用扣除后的价格参与评审，此前的优惠政策为总分5%的扣除。
德国、比利时、澳大利亚等国也采取了预留份额、优先采购残疾人企业产品、将雇佣残疾人作为参加政府采购的前提等。波兰、南斯拉夫等国规定，手套、汽车灯泡、信号灯、劳保服装等38种日用品为残疾人企业专门生产的产品，其他企业不得随意参与这些种类政府采购的竞争。
相关建议
基于我国政府采购支持残疾人福利性单位发展的现状以及国内外经验做法提出以下几点建议供有关部门参考。
首先，亟须顶层设计完善政府采购支持残疾人就业政策工具箱。新修订的《政府采购促进中小企业发展管理办法》今年起正式实施，中小企业参与政府采购在预留份额、资金支付、信用担保等方面较之前有了新的变化。残疾人福利性单位能否继续享受最新的政府采购支持中小企业有关措施的问题尚无定论。业内翘首以盼顶层设计如何完善政采政策支持残疾人福利性单位及残疾人就业。
其次，建议中国残疾人联合会与财政部门协作建立一个机构，将全国的残疾人福利性单位聚拢，并为其构建政府采购产品、服务清单，清单中详细列出每一企业的的名称和编号、产品或服务的名称、描述性说明、备注等信息，再根据实际情况，分类为政府强制采购和优先采购的品目清单，清单每年更新一次。
最后，充分释放现有政策红利。湖南省株洲市残疾人联合会理事长戴碧蓉建议：一是相关文件应明确规定，在同等条件下优先采购残疾人福利性单位所生产的产品，并对安置残疾人就业人数达到本单位在职职工总数比例的单位设定单独的加分条款。二是需要购买由社会福利企业、慈善机构或其他特定机构生产的产品时，采购人可以采用单一来源采购方式，直接向福利性单位采购。三是在政府采购目录中单独设置一部分面向残疾人福利性单位的定点采购品目，如经常使用、适合残疾人生产的低值易耗品等。此外，还有专家建议借鉴宁夏回族自治区目前的做法，顶层设计层面规定，降低残疾人福利性单位参与政府采购项目保证金缴纳比例、中标企业为残疾人福利性单位的，采购人应在法定范围内进一步缩短政府采购合同签订时限及付款期限。
残疾人福利性单位享受政府采购支持政策需要满足哪些条件?
享受政府采购支持政策的残疾人福利性单位应当同时满足以下条件：
1.安置的残疾人占本单位在职职工人数的比例不低于25%(含25%),并且安置的残疾人人数不少于10人(含10人);
2.依法与安置的每位残疾人签订了一年以上(含一年)的劳动合同或服务协议;
3.为安置的每位残疾人按月足额缴纳了基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等社会保险费;
4.通过银行等金融机构向安置的每位残疾人,按月支付了不低于单位所在区县适用的经省级人民政府批准的月最低工资标准的工资;
5.提供本单位制造的货物、承担的工程或者服务或者提供其他残疾人福利性单位制造的货物(不包括使用非残疾人福利性单位注册商标的货物)。