■ 徐赵鸿
政府采购制度是落实政府重大政策目标的有效手段，不仅有利于提升政府对于财政支出的合理利用，也为企业进行公平竞争创造了条件，对保障市场有序运行具有重要意义。但随着政府采购工作的逐步开展，采购市场竞争日趋激烈，供应商“低价竞标”的情况愈演愈烈。
两个案例中的“明显低价”
案例一
某单位通过竞争性磋商方式采购视频拍摄制作，预算金额为98.2万元，经磋商小组评审，本项目有效供应商为5家。评审结果如下：
A公司最后报价5万元，商务/技术得分38分，价格得分30分，最终得分68分，排序第一，为第一成交候选人。
B公司最后报价96.5万元，商务/技术得分61分，价格得分1.55分，最终得分62.55分，排序第二，为第二成交候选人。
C公司最后报价97.8万元，商务/技术得分56.83分，价格得分1.53分，最终得分58.36分，排序第三，为第三成交候选人。
D公司最后报价63万元，商务/技术得分51.67分，价格得分2.38分，最终得分54.05分，排序第四。
E公司最后报价20万元，商务/技术得分30.83分，价格得分7.5分，最终得分38.33分，排序第五。
经采购人最终确认，A公司为本项目成交供应商，并依法发布成交结果公告。公告期内，D公司提出书面质疑，认为A公司、E公司恶意低价围标。采购代理机构针对质疑事项，组织原磋商小组协助质疑答复。
A公司最后报价为5万元，E公司最后报价为20万元，明显低于其他通过符合性审查供应商的报价，磋商小组在评审过程中认为若A公司或E公司为本项目最后成交供应商，可能无法保证后续履约服务质量，便要求A公司及E公司在规定时间内提供针对本项目最后磋商报价的明细组成。A公司、E公司在规定时间内提供了报价明细，且告知其成交后有能力保证服务质量。根据磋商文件及竞争性磋商管理相关办法等规定，磋商小组未查询到“供应商报价低于市场价、低于其他通过符合性审查供应商报价”而应重新开展采购活动的依据，根据A公司、E公司提供的说明，最终磋商小组经讨论后一致认定这两家公司最后磋商报价有效，继续评审。D公司质疑不成立。
案例二
某单位通过公开招标方式采购液相色谱仪，预算金额为22.5万元，经评标委员会评审，本项目有效投标人为4家。各供应商评审结果如下：
A公司投标报价22.4万元，商务/技术得分53.8分，价格得分10.71分，最终得分64.51，排序第一，为第一中标候选人。
B公司投标报价14.73万元（评审价13.8462万元），商务/技术得分41.3分，价格得分17.33分，最终得分58.63分，排序第二，为第二中标候选人。
C公司投标报价6万元，商务/技术得分11.7分，价格得分40分，最终得分51.7分，排序第三。
D公司投标报价22.48万元，商务/技术得分21分，价格得分10.68分，最终得分31.68分，排序第四。
经采购人最终确认，A公司为本项目中标人，并依法发布中标结果公告。公告期内，B公司提出书面质疑，认为C公司投标报价明显低于其余供应商报价，且商务技术评分明显低于其余供应商评分，应判定其投标文件无效。针对该质疑事项，采购代理机构根据评标委员会在评标过程中的有关意见，结合C公司在质疑处理过程中提供的相关材料，进行了分析和答复。
该项目的商务/技术得分总分为60分，价格分总分为40分，C公司投标报价6万元，商务/技术得分11.7分，价格得分为满分40分。在评标过程中，评标委员会认为C公司投标报价虽明显低于其余供应商报价，但结合其投标产品的偏离情况，不认为该投标报价有可能影响其投标产品质量及诚信履约，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第六十条的规定，评标委员会未要求C公司在合理的时间内提供书面说明，未将其作为无效投标处理。在质疑处理过程中，C公司提供了《价格说明函》及厂家产品销售合同等以证明报价合理性，《价格说明函》中显示“C公司推荐的产品有多项技术条款无法满足采购人的使用需求，同时，考虑到其推荐的产品在浙江地区的占有率低，为了能够顺利成交，C公司销售部经过商议，最后决定低价冲标，也希望能以此单打开浙江地区的市场”。
争议焦点中的关键所在
梳理案例1与案例2的基本情况，均存在供应商报价明显低于其他通过符合性审查供应商报价的情况，但评审专家均未认定“低价”供应商响应、投标无效，由此引发后续质疑。
关于案例一，对于竞争性磋商项目，磋商小组能否依据87号令第六十条的规定，对“最后报价明显低于其他通过符合性审查供应商的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约”的供应商作无效投标处理？
关于案例二，投标产品有多项不满足采购人的实际使用需求，但根据招标文件的规定，负偏离情况不足以将投标文件视为无效，且根据87号令的有关规定，投标报价不会影响投标产品质量及诚信履约时，评标委员会不能对低价供应商作无效投标处理，这样做是否合理？
在上述案例中，引发质疑最直接的原因是：对于竞争性磋商项目，相关法律法规未明确规定“明显低价”供应商的处理方式，磋商小组在评审过程中无法可依。对于公开招标项目，87号令第六十条仅规定“影响产品质量或者不能诚信履约”，缺乏细化规定。
低价竞标背后的原因分析
实际采购过程中，造成项目出现“明显低价”现象的原因纷繁复杂，采购预算编制不科学，采购需求不规范、模棱两可，履约验收和结果评价不规范，法律法规不完善、监督力量有待加强等，这些均可导致供应商的报价思维向不合理低报价方向转变。
在采购预算编制不科学方面，采购预算是财政支出预算的重要组成部分，是政府采购工作的基础和关键环节，但在政府采购过程中，采购人在编制采购预算时，存在与采购项目及产品市场脱节的情况。首先，采购人在预算编制时认识不清，未提前掌握预采购项目的实际情况，编制粗糙、随意，无法与实际采购项目完全匹配。其次，采购人对采购项目未进行充分市场调研编报，使采购预算金额出现虚高情况，增大产品成本与预算金额空间，为“明显低价”提供可能。
在采购需求不完整方面，采购需求是采购人为实现采购目标，拟定的标的及其需要满足的技术、商务要求。实践中，采购人编制的采购需求缺乏完整性和明确性，存在采购需求内容空洞、约束措施缺乏、履约验收及违约责任等不明确的情况，导致供应商在响应准备过程中不能合理、准确估算报价。
在履约验收和结果评价不规范方面，履约验收管理，是深化政府采购制度改革，提高政府采购效率和质量的重要保证。但在履约验收实践中，采购人验收意识薄弱，“走过场”现象突出，在验收期内，怠于履职，未严格按照采购文件及采购合同规定的技术、服务、质量等组织开展验收工作，不仅严重影响采购质量，更助长供应商低价冲标、低质履约的不良风气。
在法律规定不完善方面，87号令第六十条的规定，是避免恶意竞争的重要举措，报价评审是符合性审查的重要内容。但由上述案例可知，87号令的规定并未完全解决供应商恶意低价竞争问题，一是竞争性磋商项目是否可以参照87号令的相关规定执行，法律规定上并不明确。二是如果让供应商提供相关书面材料说明，供应商往往会提出众多理由认为自身产品或服务完全满足用户需求，而此时评标委员会就不好认定。三是评审专家在操作过程中，缺乏判定“产品或服务等有可能影响产品质量或者不能诚信履约”的具体标准，代理机构工作人员虽会提醒专家注意异常低价，但“跟风评审”等导致专家对低价竞标无动于衷，最后很难仅根据报价明显偏低便认定供应商投标无效。四是供应商恶意行为违法成本低，政府采购法等法律法规没有对“可能影响产品质量或者不能诚信”作出明确的定义和处罚依据。实践中，也很少出现因合同履约问题作出过处罚的情况。在案例二中，C公司明显低价但并未中标，更无需承担后期履约等风险和赔偿。
迈向“物有所值”的对策建议
强化项目预算预审机制，提高财政资金使用效益。随着《政府采购需求管理办法》的出台，采购项目预算审查、无预算或者超预算等处罚得以明确，但规定较于笼统，导致实践中仍存在相关预算未深入调研、未科学测算的情况。鉴于此，应强化采购项目预算预审机制，督促采购人在编制采购预算时开展深度全面且充分的市场调研，在不指向特定供应商的情况下，拓展调研宽度和深度。以当前实践情况为基础，依托大数据、人工智能等前沿科技，从横向上对比、分析同类项目采购情况，从纵向上归纳、整理连续几年内项目发展态势，同时，借助、征集外部专业人员意见，进行采购预算论证，通过充分调研和预审监督，作出精准项目预算。
进一步科学编制采购需求，倒逼供应商诚信履约。首先，采购人应确定采购需求内容完整、明确，在编制时对项目情况、技术要求、评审标准、采购目标等作出明确、详细要求。其次，建立防范及警示机制，即在招标文件、采购合同等中明确履约验收程序和供应商不能诚信履约的违约责任。最后，根据87号令的规定，多地区采购代理机构为明确报价的“明显低于”标准，在采购文件中自行设定“明显低于”幅度，如规定“低于投标人平均报价的百分之多少则投标无效”等，该做法虽有利于评审专家对低价做出判断，但与87号令第十二条“不得设定最低限价”的规定不相符。对此，还应转变思路，尝试探索新办法，以提高评审效率。至于供应商最终是否投标无效，仍由评审专家根据其书面说明等确定。
严格规范开展履约验收，加强政府采购履约管理。严格规范开展履约验收是加强政府采购结果管理的重要举措，是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节。首先，针对政府采购“明显低价”现象，应强化采购主体责任，规范开展履约验收，根据项目特点编制细化验收方案，明确履约验收的时间、方式、程序等内容，对技术复杂、社会影响较大的货物类项目，设置多重验收环节；对服务类项目，根据服务实施情况进行分期考核；对于工程类项目，按照行业管理部门规定验收。同时，对于可邀请参加本项目的其他供应商或第三方专业机构及专家参与验收，参考、采纳相关验收意见。其次，相关主管部门加强采购项目全过程监管频次，明确采购人验收责任，倒逼采购人严格验收，并通过结果导向督促供应商慎重报价。
完善法律规定，加大供应商“恶意低价竞标”成本。对于竞争性磋商项目中出现的“明显低价”，应紧跟采购现状完善现有法律制度或出台相关解释，可考虑将竞争性磋商项目的供应商“低价”参照87号令第六十条之规定进行处理，并由代理机构在磋商文件中载明并加粗提醒。对公开招标项目，因供应商所提供的货物与采购需求存在偏离而出现“明显低价”的，采购人和采购代理机构可在招标文件中确定采购需求的实质性条款，不允许投标人对实质性条款进行偏离。此外，加大供应商“恶意低价竞标”成本，建立供应商联动信用评价体系，在合同中明确违约责任，对于因恶意低价中标导致合同无法履行或产生其他不良后果的供应商，坚决上报采购主管部门进行处罚，对弄虚作假、恶意低价中标、不诚信履约等采购违法行为建立恶意竞争黑名单，加强信息公开，形成信息共享机制。
综上，供应商“明显低价”反映出采购预算编制不科学、采购需求与履约验收不规范、法律法规不完善、监督管理不到位等问题。但该现象并非“洪水猛兽”，只要采购人能准确编制预算、严格规范履约验收，相关部门能进一步完善相关法律制度，建立供应商诚信评价体系并加大供应商“恶意低价竞标”惩处力度，这样就能避免低价中标给政府采购工作造成的不良影响。
（作者单位：浙江求是招标代理有限公司）
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