一度沸沸扬扬的河南某校营养餐事件日前已逐渐淡出公众视线。但鉴于此事关系学生饮食安全并与政府采购密切相关，《中国政府采购报》本期特设专题展开讨论。
让“5元钱”安全健康地吃到学生嘴里
——农村义务教育学生营养餐改善计划实施综述
■ 本报见习记者 张炎
2021年10月，教育部联合财政部就农村义务教育学生营养餐问题印发通知，其中明确，国家对农村义务教育学生营养膳食补助基础标准由每生每天4元提高至5元，成为一大亮点。
然而就在不久前，河南某校学生营养餐出现的质量安全问题，引起人们广泛关注。如何让农村营养餐计划的这“5元钱”安全、健康、有质量地吃到学生嘴里，无疑成为亟须重视和解决的问题。
趋向规范
有关营养餐改善工作自2011年始，前后历经10年，营养餐改善试点范围、覆盖人数、补贴标准等方面都发生了变化。
2011年，为了提高农村学生尤其是贫困地区和家庭经济困难学生健康水平，农村义务教育学生营养改善计划自当年秋季学期启动。该计划在集中连片特殊困难地区的680个县(市)开展试点，中央财政按照每生每天3元的标准为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。为确保计划落实，相关部门要求，加强学生食堂管理，严格食品供应商准入制度，规范食堂数量、质量和操作标准；建立专家工作组，加强学校营养指导；全面公开学校食堂和学生营养经费账目及配餐标准，接受学生、家长和社会监督。
2012年，教育部等十五部门出台了《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等五个配套文件。其中，食品采购办法要求，规范大宗食品采购行为，同时建立食品查验制度。采购包装食品时应严格查验食品生产日期、保质期，确保食品安全；不得采购质量不合格、超过保质期的食品；不得采购有腐败变质或感官性状异常的食品。在采购人员方面则要求学校实行双人采购，每次采购应做详细的采购记录备查，原则上采购人员每学期应轮换一次。文件还要求，建立供货商评议制度，定期对食品及原辅材料供货商进行综合评议，评议不合格、违反食品安全法律法规、发生食品安全事故的供货商应列入黑名单，终止供货合同，取消其供货资格。
可以说在当时，这些文件对改善农村义务教育学生营养起到了重要作用。
同年发布的《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法》要求，属于政府采购范围的学生营养膳食补助经费，要严格按照政府采购有关规定执行，营养餐采购流程得以进一步规范。
2015年，农村义务教育学生营养改善计划补助标准由每生每天3元提高到4元。2021年《关于深入实施农村义务教育学生营养改善计划的通知》（以下简称，《通知》）发布，将补助标准由4元提高至5元。此外，《通知》还对学校供餐管理提出要求：各级教育部门要因地制宜统筹推进学校食堂供餐，加强食堂卫生管理，规范食材采购行为和食品加工制作过程，同时要加强食堂精细化管理，提高供餐质量。
毫无疑问，营养餐计划实施10年来，成效显著。但不可否认的是，有些地方仍存在政策落实不到位、操作不规范、监管不力的情况，上述学校营养餐的质量问题便是一例。
完善合同
营养餐配送公司由教育体育局而非学校决定，是该事件引发热议的主要原因之一。中央财经大学政府管理学院教授徐焕东直指，该事件的发生正是由于采购人与使用人权力、利益、责任、义务的不对等造成的。“教育体育局不是使用人，但是采购人；学校是真正的使用人，但没有采购权。这种权利义务的不对等有可能会造成出现问题时，相互推卸责任的情况，真正损害的是学生的利益。”
目前，这种情况不止河南一例。“全国很多地方，比如天津，很多学校食堂都是由政府采购中心统一采购的。”南开大学法学院教授何红锋说。可见，在营养餐的采购上，使用人与采购人分离的情况非常普遍。
“之所以由教育体育局或更高一级相关部门来管理、招标，初衷是怕学校执行不力。”徐焕东认为这种观点也不无道理，但是也要关注到具体使用人权利保障问题。“如果使用人发现项目履约没有达到其要求，使用人能否提出更换供应商？”“合同是采购人而非使用人签订的，那使用人在合同制订环节是否拥有相关权利？”
在合同制订环节，不仅应考虑使用人的权利问题，还应将采购人履约验收相关因素纳入考量范围。教育部政府采购中心副主任马建斌认为：“有些履约是一次履约一次验收，有些是资格入围制采购，是长期验收。所以，要针对不同项目的特点制定不同的约束条款、合同条款，使其能够长期履约。”
因此，建立详尽完备的合同，对各方的权利义务进行明确和约束是规范营养餐政府采购的重要前提。
事实上，在现行的《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》中，对于营养餐采购的管理体制和职责分工仅在各部门、单位的责任义务上做出要求，而缺乏对采购人与使用人分离情形的相关规定，更无合同制订的详细范本可供参考。实践表明，2012年推出的这一实施细则，在营养餐改善计划实施十年后的今天，有待进一步完善。
智能监管
在徐焕东看来，要保障营养餐让学生吃饱吃好吃得物有所值，除了关注合同制定，还要强化监督管理。
马建斌也认为，监督管理对项目能否高效实施至关重要，“政府采购是个门槛，进了门槛质量如何还是要靠监督，尤其是政府采购前期的工作必须公开。”据他介绍，当前，教育部政府采购改革发展的重点就是提质增效，防范风险，提高采购质量，增强资金使用效益。防范风险最重要的手段就是在严格实行政策法规的前提下实现以信息化为基础的公开，这其中最重要的就是信息公开。“我们已经建立了一套信息公开的追溯管理系统，主要在质量、数量和报销上对营养餐的政府采购实行全链条无死角监控。”马建斌告诉记者。
据了解，该系统从进货、入库、出库、加工，直到吃到每一个学生嘴里，都进行视频监控，并且监控视频要存三个月甚至更长时间，以保证出现问题时有据可查。记者了解到，该管理系统中视频采集和过秤自动连接，所购买商品的商标和量会在镜头前展示，由视频留取整个过程，然后使用视频的监控系统自动截屏，发送到公示系统，让公众来监督。
除了视频监控，市场价格也被作为监管工具使用。“今天买的米和面多少钱，一定要在网上截屏，网上价格是多少？最好有两到三个渠道，京东、我买网、美团网或者蔬菜价格批发网都可以，这样能在一定程度上保证采购价格不会太离谱。”马建斌介绍道。
在过秤、验收和价格环节已经和系统相连的情况下，报销环节就显得水到渠成了，这些信息可直接同步到系统中，能有效避免在报销环节被人为操纵。”马建斌表示。
此外，系统还具备追溯功能，不仅可用于上级部门不定期抽查，也能作为公示牌使用。马建斌说：“今天进了多少米、面和菜，能看到照片、价格和商标，同时旁边还有佐证。只要登录了这个系统，在家里也能看到食材情况，这样家长也能参与到我们的监管过程中来。”
对于将智能化引入营养餐监管的做法，何红锋表示赞许。他认为，教育部政府采购中心所建立的系统有利于完善学生营养餐政府采购监督机制，确保政府采购的法律法规落在实处，发挥应有作用。“依托智能平台的力量，去解决营养餐采购的难题，在一定程度上保障了营养餐的质量，能够真正让学生吃好。”
目前，上述系统已在多个省份试点运行，其中许多功能还在进一步完善。还有部分地方使用了类似系统，如，贵州省铜仁市上线了“学生营养餐智慧云”平台，该平台利用大数据技术对学生营养餐进行采购，对执行情况进行监督，食堂食材采购、进出库均在手机下单完成，平台自动对进出库食材进行记录，对保存期只有1天的食材预警。另外，平台系统还要求每天上传食堂日常的视频和图片，方便有关部门监管。