■ 裴育
修法的必要性
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）自2002年颁布起，到目前已有20年的时间。20年来，我国的政府采购规模和客观环境均发生较大变化，其间虽然通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令），针对《政府采购法》实施过程遇到的实际问题予以调整与回应，但从时代背景变化和国家战略需要的角度看，有必要适时对《政府采购法》作出进一步修改完善。此外，《政府采购法》与《中华人民共和国招投标法》两法并立，导致两法适用范围交叉重叠，让广大市场主体无所适从，增加了交易成本和市场障碍，直接影响对营商环境的体验和评价，也需要通过修法予以解决。
2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》），《深改方案》明确要求：“深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。”
因此，为贯彻落实《深改方案》要求，完善政府采购法律制度，《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）针对采购人主体责任缺失、采购绩效有待提高、政策功能发挥不充分、公共采购制度不统一不衔接等问题，以解决政府采购实践中的突出问题为导向，优化政府采购法律制度体系，打造市场化、法治化、国际化营商环境，推动政府采购制度与国际通行规则接轨。
修订的主要内容
《征求意见稿》共10章125条，分别对政府采购参加人、政府采购政策、政府采购需求管理、政府采购方式与程序、政府采购合同管理、争议处理、监督检查、法律责任作出了详细规定。与现行《政府采购法》相比，修订内容主要包括以下八点。
第一，进一步明确了《政府采购法》的适用范围。从适用主体上明确规定，各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，增加了团体组织和其他采购实体。从采购目的和资金来源角度明确规定，为了自身履职或者提供公共服务的需要，使用财政性资金或者其他国有资产，增加了其他国有资产，表明可以将国有企业纳入本法适用范围。从适用客体或采购行为角度明确规定，以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等，增加了租赁、委托、政府和社会资本合作等方式。
第二，进一步细化了政府采购的政策功能。《征求意见稿》新增政府采购政策一章，在采购政策目标中增加支持创新、维护弱势群体利益的内容，丰富各项政策目标的具体内容，明确规定政策制定主体及政策执行措施。同时，新设政府采购安全审查制度。
第三，新增了政府采购需求管理内容。《征求意见稿》新增政府采购需求管理一章，明确采购需求的定义及定位，规定了政府采购需求的确定依据、要求和方法。此外，还明确了分类分包采购的一般原则，对创新采购、政府和社会资本合作、信息化采购等新形式采购需求条件作出规范。
第四，进一步健全与完善了政府采购方式和程序。《征求意见稿》在明确项目需求特点、绩效目标要求、市场供需情况与竞争范围、采购方式和评审方法的对应关系基础上，进一步明确招标、竞争性谈判、询价、创新采购、单一来源采购、框架协议采购等不同采购方式的主要程序和重要控制节点，其中创新采购、框架协议采购是新增的采购方式，竞争性磋商纳入竞争性谈判范围。
第五，进一步完善了政府采购合同制度。《征求意见稿》按照《中华人民共和国民法典》要求，根据合同标的和绩效目标，进一步明确了固定价格、成本补偿、绩效激励等多样化的合同定价方式。同时，进一步完善了合同履行、合同变更或解除、履约验收等条款，并增加了合同纠纷解决机制。
第六，进一步强化了采购人的主体地位。《征求意见稿》在87号令的基础上，进一步扩大了采购人在选择采购方式、程序和组建评审委员会等方面的自主权，新增采购人在内控管理、需求管理、政策功能、履约验收等方面的主体责任。
第七，进一步简化了供应商资格条件。根据“放管服”改革要求，促进政府采购领域营商环境进一步优化，《征求意见稿》采用“基本条件+负面清单”的模式，明确了供应商资格条件，方便供应商参与政府采购活动，进一步降低了供应商的交易成本。
第八，进一步完善了采购监督与相关法律责任。《征求意见稿》进一步明确了财政业务监督与审计监察等外部监督的具体内容与程序。同时，就相关主体的违法行为设置了法律责任条款，并适当加大了处罚力度。
修订的三大亮点
《征求意见稿》坚持问题导向，针对突出问题，总结实践经验，提出制度化解决方案，主要体现在三个方面。
一是进一步强调采购人的主体责任地位。不可否认的是，一段时间以来，87号令虽然强化了采购人的主体责任，但是在具体操作过程中，采购人的主体责任地位仍被淡化，实操效果并不理想。此次《征求意见稿》进一步强调了采购人的一系列主体责任内容，对于贯彻落实《政府采购法》，扩大政府采购规模、提高政府采购效率和质量均会有较大影响。二是强化政府采购的政策功能。虽然现行《政府采购法》有专门条款规定，政府采购活动要体现其政策功能，但由于其规定较为笼统，在实际操作中难于全面落地实施。因此，《征求意见稿》专门设置一章内容，从支持本国产业、维护国家安全、支持科技创新、促进中小企业发展和支持绿色发展等方面做了详细的规定。同时，从政策执行措施和政策统一性要求角度，进一步明确了政府采购政策落地办法。三是拓展了政府采购方式。《征求意见稿》在进一步完善原有采购方式基础上，增加了框架协议采购方式和创新采购方式，解决了长期以来战略采购问题和无法明确采购对象又存在风险分担的采购问题，其中创新采购方式更有利于通过政府采购促进技术创新与科技进步。
当然，《征求意见稿》也还存在一些有待完善的地方。比如，在《深改方案》中提到的如何建立集中采购机构竞争机制，如何改进政府采购代理和评审机制，如何健全科学高效的采购交易机制，如何将现代技术引入政府采购领域构建现代政府采购制度等要求。期待《政府采购法》正式修订时进一步完善解决以上问题。