■ 庆丰
《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）自颁布实施以来，服务项目在第一阶段确定入围供应商时究竟可以采用质量优先法还是价格优先法，在实践中多有争议。110号令规定的评审方法只有两种，即质量优先法和价格优先法。换言之，一旦确定了质量优先法在政府采购服务领域的适用范围，价格优先法的适用范围也就随之确定了。
110号令第二十五条第四款明确规定，有政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备，可以采用质量优先法，其他项目应当采用价格优先法。从语法上分析，“以及”前面的部分是主要的，“以及”后面的部分是次要的。以此推断，适用质量优先法的主要是有政府定价、政府指导价的项目，因此，本文重点分析有政府定价、政府指导价的项目。
何谓政府定价、政府指导价？依据《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）第十八条的规定，有五类商品和服务价格在必要时政府可以实行政府指导价或者政府定价：一是与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格，二是资源稀缺的少数商品价格，三是自然垄断经营的商品价格，四是重要的公用事业价格，五是重要的公益性服务价格。依据《价格法》第十九条的规定，政府指导价的定价权限和具体适用范围，以中央和地方的定价目录为依据，省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。
随着“放管服”改革的推进，国家陆续取消了一些原先实行政府指导价或者政府定价的收费项目。目前，列入《中央定价目录（2020年版）》的项目共有7个大类、16个小类，省级定价目录由各地自行制定。因此，实行政府定价、政府指导价的商品和服务，从数量上来说，已经不多了。由此推断，在框架协议采购中，因实行政府定价或政府指导价而采用质量优先法的服务也不会太多，更多的是采用价格优先法。
那么，对于未实行政府定价或政府指导价的服务项目，若有明确的类似价格标准，如政府补贴标准，该服务项目是否就可以适用质量优先法？此问题值得商榷。
笔者认为，政府补贴标准不宜认定为政府指导价，之所以实践中会出现这种情况，原因还在于采购人。采购人事先自行制定相关的补贴标准，并以此作为框架协议采购适用质量优先法的依据，明显带有自我授权的意味，其合规性有待进一步探讨。
因此，采购人将事先自行制定的政府补贴标准作为框架协议采购适用质量优先法的依据是存在一定瑕疵的，其合规性也存在疑问。但在实践中，对于框架协议采购服务项目，即使不符合质量优先法的适用条件，采购人仍钟情于质量优先法，甚至固执地要求采用质量优先法，这又是为什么？
按照现行的货物、工程和服务的政府采购分类标准，由于110号令并没有包括工程，因此，工程直接被排除在框架协议采购之外。而货物基本都是标准化的产品，因此，采用价格优先法一般也不会存在太大的问题。而服务可能就比较特殊了：一是实行政府定价或者政府指导价的服务相对较少；二是服务的标准化程度相对较低，不同供应商之间的服务质量差异较大，相互之间缺乏可比性。
以常见的会计审计服务为例，《会计师事务所服务收费管理办法》（发改价格〔2010〕196号）已于几年前废止。因此，按照110号令的规定，框架协议采购会计审计服务需要采用价格优先法。在目前情况下，会计审计服务还未见统一的需求标准，不同供应商之间提供会计审计服务存在着很多不可比的情形，即使同一供应商提供的会计审计服务，服务质量也会有差异，比如，知名度高的注册会计师与一般的注册会计师提供的会计审计服务差异很大。笔者随机查询了几则会计审计服务框架协议采购的征集公告，这些项目几乎都不约而同地采用了质量优先法，但若严格对照110号令的规定，会计审计服务并不具备110号令第二十五条规定的适用质量优先法的先决条件。
正是基于此，《财政部关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》（财库〔2022〕17号）明确提出推动采购需求标准的制定，逐步提高标准的科学性和完整程度，做到客观、细化、可评判、可验证，无明确需求标准的不得开展框架协议采购。同时，进一步要求集中采购机构、主管预算单位高度重视服务项目需求标准的制定工作。因此，只有加快服务项目需求标准的制定才能实现需求明确、竞争有序的评审要求，也才能更好地推进框架协议采购服务的实施，确保110号令更好地执行。