■ 刘小川 唐东会
政府采购政策的效果涉及如何评估的问题，而政府采购政策的评估要有一套科学的评估标准。笔者认为，政府采购政策评估的标准乃是评估政策结果的特殊规则或标准，此处所谓的政策结果包括政策产出与政策影响。政策产出是指政策覆盖的人口或受益者接受政府给予的财货、服务或资源。政策影响是指政策执行以后造成的有形与无形、预期与非预期的实际情况的改变。
考虑到政府采购政策的具体性和差异性特征，其政策评估的具体标准和指标可能不尽相同，但从一般意义而言，所有政府采购政策的目标须体现政府意图与公共利益的要求，因此，具有明显的一致性特点。根据政府采购政策履行的不同需要，可以归纳出5种政府采购政策的评估标准，即效能性标准、效率性标准、充分性标准、回应性标准和适应性标准，并形成一个以政府采购市场价值链为对象的政府采购政策评估体系。
效能性标准
政府采购评估的效能标准是指某项政府采购政策达到预期结果或影响的程度，换句话说，也就是将政策的实际效果与政策的预期水准相比较，目的是了解政府采购政策是否产生所期望的结果或影响。政府采购政策的效能标准所涉及的含义并非单纯看采购政策是否按原计划执行，而是政策执行后是否对政策环境产生期望的结果或影响。
按照效能标准设计的政府采购政策评估模型——目标获取模型，将政府采购政策目标作为评估时所持的唯一标准。政府采购政策效能性评估标准主要考察两个层次的内容：第一个层次考察的是关于政府采购政策在目标领域内取得的结果；第二个层次主要考察所观察到的政策成果，进行评估与优劣鉴别。政府采购政策具有经济、政治、社会等领域的多重目标，因而按照效能标准评估政府采购政策，具体了解既定政策目标的实现程度以及这些成果与政府采购之间的因果关系。
政府采购政策的效能评估，考察的是政策目标实现的结果存在与否。在实际的操作中，政策的效能评估往往不是简单易行的。如果目标的实现程度不易观察，或是所出现的结果与政策的相关度不大，抑或是多重目标之间具有冲突性，那么，按照效能标准进行的政策评估就会更加复杂与困难。
效率性标准
政府采购评估的效率标准是指采购政策的结果（政策产出）与采购政策的代价（政策成本）间的比例关系，通常以每单位成本所产生的价值最大化或每单位产品所需成本最小化为评估基础。政府采购评估的效率标准可分为两大类，即技术性效率标准和经济性效率标准。政府采购政策评估的技术性效率标准是以最小努力或成本完成某项活动或产品，亦即在成本受限制下，寻求政策期望影响最大化；政府采购政策评估的经济性效率标准是指政府采购政策整体成本与整体利益间的关系，包括间接成本及其所有的影响在内，着重于对政府资源的分配及使用结果的考查，并力求获得最大化的满足度。从宏观与微观角度观察，技术效率主要是指政府采购政策执行机构的内部运作效率；经济效率则是指政府采购政策动用的全部资源是否达到最有效的配置和使用。
因此，政府采购政策的效率标准评估，实际上就是“成本—收益”的评估方法。政府采购政策的成本是多方面的，收益也是多方面的，而且许多成本与收益（产出）并不是可以轻易通过具体的数量进行描述的。因此，按照效率标准、运用“成本—收益”方法评估政府采购政策时，成本与收益包含的范围越宽，评估的难度就越大。
充分性标准
政府采购政策评估的充分标准是指采购政策目标的完成程度情况。政府采购政策目标是为了解决可预见的所有问题，但由于各种因素（包括主观与不可预测因素）的限制，政策执行的结果可能与政策预期目的存在差距，因此，就形成政策履行的非充分状态。以政府采购政策实施结果的充分与否为标准，衡量政府采购政策所产生的期望影响之程度，可以及时发现政策缺口，有利于保障政府采购政策履行的有效性与完整性。
政府采购政策评估中的充分标准，实际上是效能标准的延伸。在效能标准下，政府采购政策评估的重点在于，政府采购政策效果有哪些，是否与预期目标一致；而在充分标准下，政府采购政策评估的重点在于，政府采购政策预期目标的实现程度，存在差距的原因是什么。需要说明的是，按照效能标准对政府采购政策进行评估，可能出现一种情况，即现实的结果并不是原先预期的目标，而预期目标可能并没有在现实中出现。按照充分性标准对政府采购政策进行评估，只是衡量预期目标的实现程度。
政府采购政策充分性评估与效能评估在方法上类似，但在内容上有区别，政府采购政策的充分性评估只是对预期目标的实现程度进行衡量，而不必考虑非预期效能的状况。
由于政府采购政策目标的多重性，因此在充分标准下的政府采购政策评估，既可以单目标评估，也可以多目标评估，当然多目标评估是建立在单个目标评估基础上的。单个目标实现程度的定量分析，类似于经济研究中的实证分析，根据政府采购政策，对相关政策目标的实现程度进行实证分析，并将实现的目标与预期目标进行比较分析，获得单个目标实现的充分程度。如果扩展到多重目标分析，则首先需要对多个目标进行权数分配，再将单个目标实现的充分程度进行加权平均。
回应性标准
政府采购政策评估的回应性标准是指采购政策执行结果满足标的团体的需求、偏好或价值的程度。此标准反映了政府采购执行组织系统中来自于供给方角度的反馈，体现出政府采购市场主体的价值观念，对政府采购市场机制的建设与完善意义重大。假定某一项采购政策符合其他所有的标准，但未能充分满足那些受政策影响的标的团体的需求，自然也就不符合政策回应性标准，故此项政府采购政策及其执行一定是有缺陷的，严重者可视为失败的政策。如果说前三项政策评估标准主要反映的是政府（即政府采购市场上的需求方）的价值取向，那么，回应性标准则反映了政府采购供应方的价值取向。
适当性标准
政府采购政策评估的适当性标准是指对采购政策目标的相对价值、社会是否合适、这些目标所根据的假设条件是否妥当及适宜评价。当其他标准均以“目标”视为理所当然可加以接受时，似乎政府采购政策的评估只需要按“标准”对号入座即可。其实不然，由于政府采购政策的社会性与公共性特征，不存在政策实施的单一性结果，因此，在进行政府采购政策评估时，要按照“适当性”标准多问几个为什么。例如，是否这些目标就社会而言是恰当的？是否存在此目标较彼目标更优的方案？如果政府采购政策的目标不恰当，即使政策执行结果达到效能性、效率性、充分性及回应性的标准要求，仍然被视为失败的政策，所以，适当性标准体现出实事求是的原则。
政府采购政策评估的指标体系
目前，我国政府采购绩效的考评指标一般仅限于资金节约额和资金节约率，这种考评指标存在很大的局限性。对政府采购绩效考评应以计算科学化、指标多样化、项目层次化以及定性与定量相结合为原则，从项目立项、采购实施、采购结果和使用效果的角度，对政府采购的经济性、效率性和效果性进行综合考评。要在政府采购实践中对政府采购政策进行评估，有必要建立具体的评估指标体系。依据前面的评估标准，笔者将从政府采购政策绩效的三个层面构建政策评估的指标体系：按照国家社会经济全局层面的要求，将政府采购政策划分为宏观和微观两个方面（一级指标）；根据不同方面的政策范围要求，将政府采购政策按功能划分出二级指标，例如，发展水平、经济效益、社会效益、廉洁程度、采购机构管理、供应商和采购实体的反应等；在不同的功能政策指标下，具体列出一系列可计量的或可评估的考核指标（三级指标）。政府采购政策评估指标体系的具体情况详见表1。
（本文节选自《中国政府采购政策的思路与框架》一书，本报获原作者授权发表）
