开发低丘缓坡，被认为是“多山少坝”地区在保护耕地同时，扩大建设用地规模的一种试验方式。
目前，全国包括浙江、云南、山东等多地均在推行该项试点。但21世纪经济报道记者近期跟随国家发改委在云南省红河州调研中获悉，由于开发成本过高、招商引资困难，造成试点地区面临难以继续推行的问题。
“城镇上山”的城镇化新模式
“云南省提出城镇上山目标后，近几年在多个地区进行了不同的试验，目的是保护坝区农田、建设山地城镇。”红河州副州长鞠云昆对21世纪经济报道记者表示。
“城镇上山”一词，源于2011年。这是云南省基于坝区可建设用地紧缺和山地资源相对丰富的现状而提出的。
资料显示，云南省坡度在8度以下、面积在1平方公里以上的坝区仅占全省面积的6%，优质耕地仅占3.39%，而且面积在10平方公里以上的坝区已有30%被城镇建设占用。
而根据《云南省政府新型城镇化规划（2014-2020年）》，其总体要求为：“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”，并且按照“建设山地城镇、突出中小城镇、实现组团发展、推进城乡一体”的模式发展。
位于云南省东南部的红河州，土地紧缺的状况更加突出。尽管距离昆明市仅3小时车程，但该州山区、半山区占了全州总面积的85%，属于平坝的盆地、河谷仅占15%。
一个可以对比的数据是，红河州属于平坝的盆地和河谷约43.88万公顷，而属于山区的低丘缓坡地和林地达108万公顷，其中可以利用的低丘缓坡地有43万公顷，林地32万公顷。
“这些低丘缓坡可以为城镇化和工业化发展提供广阔的用地，并缓解城乡建设用地的矛盾。”鞠云昆称。
在山地上进行城镇化开发的优点显而易见。以泸西县为例，如果使用泸西县低丘缓坡土地，其基准地价是每平方米30万元，而在泸西县的平坝地区，每平方米的基准地价却高达100万/平方米。
“我们用这些低价土地修建廉租房、养老院和学校。”泸西县县长莫伟对21世纪经济报道记者称。
红河州弥勒市灯盏花公司生产总监李秀春亦对21世纪经济报道记者称，在低丘缓坡建设厂房，和在耕地上建设存在非常明显的差价，利用前者，平均一亩节省近18.6万左右，“我们整个厂房占地面积300多亩，可节约资金5000多万”。
地方财政压力等问题致试验遇困
但与此同时，以低丘缓坡进行的“山地城镇化”，其缺点亦非常突出。
在21世纪经济报道记者获得的河口瑶族自治县、绿春县、建水县、红河县、泸西县、弥勒市、石屏县、蒙自市、个旧市、开远市的“低丘缓坡”试点报告中，其中 共同的问题是：低丘缓坡的前期土地平整以及基础设施的建设均依靠政府投入，由于工程量大，投入高，对地方财政造成极大的压力。
泸西县国土资源局局长李瑞云对21世纪经济报道记者称，和平坝相比，在低丘缓坡上进行开发，主要的问题是需要开挖和回填大量的土石方，在一些未有水源的地方，需要单独修建饮水工程，“每平方米的建造价2000元，比坝区高出200-300元/平方米”。
而建水县的报告亦表示：“在对项目区未利用地的开发建设中，招商引资等建设项目占用未利用地的开发成本远远高于占用耕地，因此难以形成促进开发未利用地、保护耕地的利益引导机制，客观上制约了项目对未利用地的开发使用。”
此外，21世纪经济报道记者获悉，目前红河州试点区的新增建设用地规模被国土部门“大幅度”缩减，导致大部分项目无法进入试点区。
“红河州12个国家级试点项目区，新增建设用地规模由原来的4216.6公顷核减为829.8公顷，减少幅度为80.3%。”鞠云昆称。
红河州的报告进一步表明，由于核减面积过大，导致原规划的项目进不了项目区，核减备案后的面积只能用于道路、场地平整等基础设施建设，而地方政府对低丘缓坡项目区的前期工作已投入了大量的资金，由于规模的核减，造成项目无法实施和前期工作经费浪费。
此外，由于国家对云南省“低丘缓坡”的试点到今年将结束，红河州认为这将影响最终的试验结果。
“我们恳请把低丘缓坡综合开发试点的时间放长一点，以便形成规模化效益。”鞠云昆说。