当前，各地政府为快速推广PPP项目，大多以公开招标方式，分级选择了数量不等的咨询服务定点机构。然而，由于对咨询服务在PPP项目中的作用以及政府方的需求定位不准确，一些只要是与咨询服务“沾亲带故”的机构就能进入PPP咨询服务市场，对PPP项目的顺利推进有多大助益不得而知。
存在的问题
针对PPP咨询服务市场存在的问题，笔者归纳分析如下。
一是咨询服务机构的单位（企业）资质要求不明确。从某地提供的PPP咨询服务定点机构入围名单分析，有以下单位（企业）资质类型：工程咨询、工程招标代理企业；建筑服务咨询企业，如工程造价、工程监理、工程勘察设计、工程顾问等；资产评估、土地评估企业；投资管理、投资咨询企业；招标采购代理服务企业；策划咨询、管理咨询、信息咨询企业；建筑服务和设备供应企业，如建设开发企业、设备供应企业；法律服务企业等。共涉及十余个行业、十余个专业、十余个服务市场供应领域，其兼容性之大、参与面之广，在我国目前的服务需求市场前所未有。毫不夸张地说，PPP项目咨询服务仿佛一个大型综合性服务超市，谁也能进去，谁也能买到自己需要的商品。
二是咨询服务机构的单位（企业）资质标准及咨询服务人员要求门槛低。如，某县咨询策划服务项目的采购条件设置为：“提供合法有效的营业执照、税务登记证、组织机构代码证；法定代表人授权书及被授权人身份证、授权代表本单位的证明；提供招标代理机构出具的磋商保证金交纳凭证（原件）；磋商单位应具备良好的商业信誉，提供参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明（原件）；提供近两年（2015年1月1日至今）具有国内基础设施PPP咨询服务业绩或国内工程咨询服务业绩（以合同原件为准）。”除了提供PPP咨询服务业绩或国内工程咨询服务业绩外，其他条件是工程咨询单位甲、乙、丙级企业均能满足的条件。这种“一呼百应”的招标采购，是选择咨询服务商，还是出于其他目的？无从得知。
三是咨询服务机构的服务需求层次低。如，在某地PPP项目咨询服务定点采购招标文件中，其服务内容分为咨询服务和物有所值评估服务两类。其中，咨询服务机构的具体工作内容为：在项目识别阶段，协助政府部门编制项目产出说明、项目初步实施方案；在项目准备阶段，会同项目实施机构编制PPP项目实施方案（重点是交易构架和商业模式）；在项目采购阶段，编制资格预审文件并完成资格预审采购；在项目执行阶段，协助项目实施机构编制项目执行绩效考核、项目移交、中期评估、项目风险准确等草案。除资格预审文件编制与采购、物有所值评估需要咨询服务机构独立完成外，其他服务内容都可以“打酱油”，只需协助与配合即可，且无专业的技术条件要求。
四是咨询服务收费依据混乱，付费金额低，付费节点及付费比例缺乏标准。如，某地参照国家计委《关于印发〈建设项目前期工作咨询收费暂行规定〉的通知》（计价格〔1999〕1283号）规定按估算投资额分档收费，并按行业调整系数和工程复杂程度调整系数进行调整，致使服务内容与收费项目脱节。其PPP项目咨询服务收费标准为：估算投资额1000万元以下的，PPP项目咨询费1.6万元至4万元，PPP项目物有所值评估费0.8万元至2万元；交通运输、市政工程、生态建设和环境保护行业调整系数为0.8；工程复杂程度调整系数为1。按此计算，一个1000万元以内的PPP项目，收费金额为2.4万元至4.8万元。而当地工程咨询和政府采购代理服务收费标准（假设投资估算编制与物有所值评估工作量和难易程度相当）为：投资估算编制500万元的，收费比例为1‰，投资估算编制500-1000万元的，收费比例为0.7‰，应收费金额差额累进合计0.85万；100万元以下的，政府采购代理服务费收费比例为1.5%，100-500万元的，收费比例为0.8%，500-1000万元的，收费比例为0.45%，应收费金额差额累进合计6.95万元。这比PPP项目收费高出不少，况且PPP咨询服务机构还要承担部分PPP项目筹划、策划，执行协助性的工作。
设想与建议
政府发起人在PPP项目中到底需不需要咨询服务？需要什么层次、什么专业的咨询服务？咨询服务机构在PPP项目中承担哪些职责？其服务内容有哪些？咨询服务质量如何评估？服务完成后如何合理收费？这些都是各地政府应当关注的问题。对此，笔者提出几点思考与建议。
第一，政府部门需要的是与PPP项目建设管理和运营管理主要专业相匹配的咨询服务。不同类型的PPP项目建设和运营管理，需要不同专业的技术咨询服务。从政府方是否需要资产移交作为投资回报来分析，PPP项目可分为两大类：一类是以资产移交作为政府方投资回报的项目，如城市道路、管网、绿化、保障性住房、公立医院、园区基础设施开发、市民公园、水利基础设施等；另一类是不以资产移交作为政府投资回报的项目，如城市燃气、电力、垃圾处理、污水处理、养老社区等。政府方应根据PPP项目的不同类型，选择与项目建设管理与运营管理主要专业相匹配的、具有三项及以上企业资质及专业执业人员的咨询服务机构，承担PPP项目咨询服务工作。
第二，PPP项目咨询服务机构应为项目提供筹划、策划、监督和鉴证等服务，并就建设管理和运营管理承担相应责任。PPP项目咨询服务机构不是“搬运工”，不是“跟屁虫”，也不是“应声虫”，而是PPP项目在识别、准备、采购、执行和移交过程中的第三方，对具体项目的筹划、策划、监督、鉴证承担直接责任及相应的经济责任。
第三，PPP项目咨询服务收费应与项目建设管理、运营管理绩效挂钩。收费与工作内容、工作量、质量责任对等，实现咨询服务按劳取酬，按工作质量取酬，按质量考核结果取酬，按社会效益与经济效益取酬，是调动PPP咨询服务机构积极性的重要手段。应把PPP项目咨询收费额纳入PPP项目投资总额中，根据项目及专业的不同类别、实施的难易程度，建立与其对应的浮动比例收费计算模型，收费额度与投资建设管理、运营管理绩效直接挂钩，促使咨询机构全面履行其职责与义务。
