三年时间，政府和社会资本合作(PPP)项目拟投资额冲破14万亿元，种种问题伴随着爆发式增长愈加凸显，这引起政府和市场的担忧：PPP能否实现可持续发展?
“为了稳增长而乱做PPP项目，长远来看很可怕，可能会发生系统性风险。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经记者，近期官方更加重视PPP规范发展，控制风险，今年毫无疑问是PPP的规范年。
5月，国家发改委一周内召开三场座谈会，摸底PPP发展中碰到的问题，并将上报给国务院;4月底，财政部、国家发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合发布通知，严禁地方政府利用PPP变相举债;意在促使PPP规范发展的第四批国家PPP示范项目正在酝酿中; PPP条例也将在近期公开征求意见。
财政部PPP中心主任焦小平近日在“中国PPP良好实践”国际研讨会上表示，要保证PPP改革可持续发展，特别是在市场很热的情况下，规范完善和控风险至关重要，创新的油门、风险的刹车和改革的方向盘皆不可偏废。
潜藏债务风险
2014年中央大力推广PPP模式，希望借社会资本介入来提升公共服务的供给质量和效率，进而促使政府职能转变，推动财政体制改革和城镇化健康发展，作为全面深化改革的重要抓手。
三年多时间里，PPP法规体系逐步完善，示范项目正发挥着“标杆”和带动作用，PPP项目资产证券化、PPP引导基金、奖励政策等各类支持政策不断出台，地方政府对于推动PPP项目热情高涨，更多投资者选择加入。
“PPP改革已呈现出政府、企业、公众三方共赢的良好局面。”主抓PPP工作的财政部副部长史耀斌在去年底的全国财政系统PPP工作推进会上表示，PPP改革工作正有序推进，取得积极成效。
财政部PPP中心数据显示，截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目共计12287个，累计投资额14.6万亿元，覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。其中，已签约落地项目1729个，投资额2.9万亿元。
伴随着PPP的爆炸式增长，不少问题也随之暴露。最突出的是，部分地方政府借PPP变相举债，即打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资，增加了地方政府债务风险隐患。
多位省级财政厅人士告诉第一财经记者，地方的确存在不同程度的借PPP之名行变相融资之实，让人很头疼。
经常给地方官员培训PPP的王守清还发现，地方政府嫌做PPP模式比较麻烦，想方设法规避PPP制度要求，借道政府购买服务等方式变相上项目。
“部分地方借PPP变相举债，规避PPP管理要求，做假PPP项目，本质上还是观念转变不到位，没有理解中央推广PPP的意图，简单把PPP理解为新的融资手段，追求经济增长和个人政绩。”王守清称，“本来推PPP目的是化解政府债务，但不规范操作下债务不减反增。”
中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟在2017第十五届水业论坛上表示，PPP模式下股权融资虽然由社会资本出资，但实际上是明股实债，债务资金要找当地平台公司进行接盘，最后都要转化为地方政府或有债务。政府对各种支出责任或有负债不可能置之不理，使得去杠杆成为了一种加杠杆的有效方式，而且大家用得不亦乐乎。
“隐形门槛”
除了潜藏的债务风险，PPP在三年探索中还有不少实操中碰到的问题等待解决。
比如，个别地方政府通过设置高额保证金、注册资本、银行存款等条件，制造“隐形门槛”让民营资本畏难。
龙元明城投资管理有限公司副总经理苗纪江曾告诉第一财经记者，“做PPP项目遇到的坎儿不少。比如一些项目投资额不到10亿元，地方却设置了总资产50亿元甚至百亿元的高门槛，把民企拦在门外。”
王守清发现，确实有部分地方官员害怕民企参与到PPP项目。“因为项目做好了是理所当然，如果出问题官员担心给自己惹事，容易引发国有资产流失、政府监管不力甚至受贿等质疑。另外国企参与PPP项目出问题了，不会撂挑子，但民企可能就不干了，风险不可控，也会影响官员政治生涯。”
同样，民企也担心政府不履约，长达二三十年合作中可能出现“新官不理旧账”的现象，再加上自身能力局限，民营资本参与PPP项目也观望居多，举棋不定。
受政府和民企互相担心对方不履约等因素影响，民营资本参与PPP项目积极性并不高也困扰着决策层。国外PPP模式限定私人资本参与，中国则根据国情，央企、国企也允许并在实践中大量参与PPP项目建设，市场人士担心其中潜藏风险。
恶性竞争的问题也愈演愈烈。
苗纪江告诉第一财经，企业在PPP项目招投标时低价竞争现象不少，比如中部一个几十亿的综合管廊PPP项目，一家公司把回报率调到基准利率，下浮到基本上没有任何利润空间，甚至会亏损，这让其他企业没法与其竞争。如果政府同意这一报价，政府以后肯定吃亏，因为企业不可能不寻求利润来给你免费做，很可能最后出现政府和企业双输局面。
PPP项目咨询行业也面临低价恶性竞争问题。
以广西某地轨道交通投融资咨询服务项目公开招标为例，根据招标信息，该项目预定的业务市场价起点为30万元，但实际中标价格却仅为2.28万元。以超低价中标的现象，引起同行普遍质疑，有业内人士调侃“这点钱够来回的路费吗?”
另外，PPP发展还面临诸如投资回报、融资渠道、忽视运营、税收规则、退出渠道以及合格社会资本方选择等多方面的问题。
PPP发展规范之年
其实，地方借PPP项目变相融资、规避PPP管理要求、PPP项目“重数量轻质量”等问题早已为官方意识到。
财政部早在2015年就要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，这一红线目的在于防控财政风险。财政部还发文严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
王守清告诉第一财经记者，种种迹象显示，打击地方借PPP项目变相融资力度明显加大。
“在财政部去年摸底地方违法违规举债担保之后，今年相关负责人被处罚，包括重庆市黔江区财政局局长被撤职。2月底，财政部发函公开质疑武汉地铁8号线PPP项目可能存在风险分配不当。再到50号文把包括PPP模式在内的不规范地方政府举债路子都堵死。”王守清称。
财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门近期发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，即上述50号文，一大要点就是规范PPP行为。
50号文要求，地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
国家发改委也于近期连续召开了PPP金融机构、专家和社会资本三场座谈会。参与专家座谈会的大岳咨询总经理金永祥告诉第一财经记者，官方还是希望了解PPP发展中面临哪些问题，并收集各方建议。
金永祥认为，PPP发展中面临的问题不少，比如项目出问题后中央和地方谁去监管，如何监管?地方达到10%财力上限后PPP模式怎么继续走下去?不少没完成融资的PPP项目如何与资金对接?未来费价改革和金融改革是PPP发展的关键。
财政部条法司副司长周劲松近日在PPP创新与规范发展论坛上表示，中国有关PPP的立法正在紧锣密鼓推进，PPP条例已完成初稿，最近一两个月会向社会公开征求意见。PPP立法以解决目前突出的问题为导向，同时体现制度建设的前瞻性、引导性，为PPP的发展发挥保障、促进和规范作用。
参与过PPP条例立法征求意见的君合律师事务所合伙人刘世坚告诉第一财经，不能指望一个PPP条例能解决所有问题，但它能对PPP规范发展起到积极作用。
财政部金融司司长孙晓霞近日接受媒体采访时表示，财政部对PPP实施正面清单管理，积极引导各地规范实施PPP项目，尽力杜绝清单之外的“擦边球”。
“今年毫无疑问是PPP发展规范之年，从发改委这边看，从稳增长角度看能做PPP项目尽量做，但它也强调规范。金融机构也在发文不能给地方违法违规借债。国资委让央企做PPP，也在强调规范。”王守清称。
