■ 张泽明
在政府采购领域，如何合理界定什么是在中国境内生产的国货，一直存在争议。争议的焦点在于，如何能让政府采购国货的政策惠及那些虽不是百分百的国货，但其实大部分产品价值是由国内提供的产品。这样看来，如何定义中国境内生产便是关键所在。
2022年7月，财政部发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）提出，“中国境内生产产品达到规定的附加值比例等条件的，应当在政府采购活动中享受评审优惠”。今年8月，国务院印发的《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》（以下简称《意见》）指出，要“保障外商投资企业依法参与政府采购活动。尽快出台相关政策措施，进一步明确中国境内生产的具体标准”。
但在实践中，计算产品附加值比例是一个较难操作的事情，依据何种公式计算也存在着不同看法，这都将直接影响国货认定政策的实施准确性与效率。笔者认为，不妨以繁简分流的思路，使国货认定方式更具易用性。
厘清国货认定政策的大前提与制度目标的逻辑起点
当下，其实政府采购对于国货认定的标准还是比较清晰的。按照《政府采购进口产品管理办法》（以下简称《办法》）第四条规定，“政府采购应当采购本国产品，确需采购进口产品的，实行审核管理。”也就是说，国货与进口产品是一对反义词，在概念上完整地囊括了整个政府采购的货物、工程、服务。进口产品的反向含义就是国货认定标准。
《办法》第三条明确，“进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品。”换言之，非国货应同时满足两个条件：一是原产地为关境外；二是经过海关报关验放入关。在实践中，如何判断产品的原产地在关境外是难以把握的。
曾有观点认为，外资企业在国内产出的产品，虽然不符合进口产品的定义，但也不应当被视为国货。如今这个观点已经被当前的政策解释明文否定了。财政部在《关于在政府采购活动中落实平等对待内外资企业有关政策的通知》中明确，“在政府采购活动中，除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，不得区别对待内外资企业在中国境内生产的产品。在中国境内生产的产品，不论其供应商是内资还是外资企业，均应依法保障其平等参与政府采购活动的权利。”此外，国务院、商务部等也曾发文明确，要保障外商投资企业依法参与政府采购活动，清理通过限定所有制形式等方式排斥或限制外资企业参加本地招投标、政府采购等活动。
因此，按照目前进口产品的定义，笔者认为，可以较宽泛地定义国货，即无论是国内企业还是外资企业，只要在中国关境内注册，则在中国关境内产出的货物、服务、工程都应被认为是国货，而不应过度分析其产品中含有多少国内价值成分。当然，这并不代表对产品进行详细价值成分分析从而判定产品原产地的操作没有意义。
但在进行价值成分分析从而确定产品原产地之前，笔者认为，应明确国货认定政策的大前提，即已有政策解释倾向于在中国境内生产的产品，且无论其企业所有制是何类型还是价值成分如何分布，都可以认定为国货。同时，还应明确制度目标，即通过政府采购，吸引国外资本到中国投资，进一步优化国内产业链供应链，促进国内企业在产业链上更具优势。
鉴于以产品价值分析的方式对国货进行判定存在认定复杂、不易操作等问题，笔者建议，在国货认定政策上不妨遵从繁简分流的方式，但这一方式不应偏离现有的政策前提与制度目标。
过于复杂的国货认定方式恐难以操作
对于产品按本国价值比例判定是否属于国货，执行起来较为复杂。以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下简称CPTPP）为例，其列举了以下三种可以界定为原产货物的情况。一是在一个或多个缔约方领土内完全获得或生产的货物属于原产货物，如在缔约方相关领土内种植、培育、收获、采摘或收集的植物或植物产品等。二是完全在一个或多个缔约方领土内，仅使用原产材料生产的货物属于原产货物。三是完全在一个或多个缔约方领土内使用非原产材料生产的货物，需要根据其区域价值成分（Regional Value Content，以下简称RVC）判断是否属于原产货物。
而对于RVC的计算，CPTPP又提供了四种方法。一是价格法，主要根据特定非原产材料价格，公式为RVC=（货物价格-特定非原产材料价格）/货物价格×100%。二是扣减法，主要根据非原产材料价格，公式为RVC=（货物价格-非原产材料价格）/货物价格×100%。三是增值法，主要根据原产材料价格，公式为RVC=原产材料价格/货物价格×100%。四是净成本法，仅适用于汽车产品，公式为RVC=（净成本-非原产材料价格）/净成本×100%。此外，CPTPP还对不同的计算方法赋予了不同的RVC数值要求。
再以《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，以下简称RCEP）为例，其对于原产地的认定相对简单，但是也规定了RVC不低于40%的货物方可获得RCEP原产地资格。具体的RVC计算方式有两种。一是扣减公式，即RVC=（货物离岸价格-非原产材料价格）/货物离岸价格×100%。二是累加公式，即RVC=（原产材料价格+直接人工成本+直接经营费用成本+利润+其他成本）/货物离岸价格×100%。
但笔者认为，过于复杂的国货认定方式将不利于政策的精准执行，而这在美国已有先例。2022年3月，美国政府再次为政府采购国货措施“加码”，要求逐年提高联邦政府采购的美国货中美国制造的零部件占比，2022年将占比提高到60%，而到2024年和2029年，这一比例将分别提高到65%和75%。而在2022年1月，美国知名智库“卡托研究所”发布的研究报告称，“优先购买美国产品”的审查在给美国政府带来监管负担的同时，还会增加高昂的执法成本和延缓项目建设进程。该举措无益于实现美国政府增加基础设施的目的。
换言之，如果对所有产品都“一刀切”，不加以区分，则无疑会加大监管机构、执行机构的操作复杂程度。对供应商来说，进行国货认定来自证产品属于国产，也是一笔不小的成本支出。此外，如何为国货认定选择好中立的第三方检测机构，也需费一番思量。笔者认为，与其如此，不如按照繁简分流的思路，将按照产品价值比例判定是否属于国货限定在少数构成复杂的且必须经价值比例认定的最小产品品目范围内，整体上也有利于国货认定政策的执行。
繁简分流国货认定政策的设想
——抓主要矛盾，使国货认定相对简单，覆盖绝大多数的政府采购场景。
目前关于国货定义有以下三种说法。其一，按照财政部、国家税务总局《关于外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》规定，“允许抵免的国产设备是指国内企业生产制造的生产经营（包括生产必需的测试、检验）性设备，不包括从国外直接进口的设备、以‘三来一补’方式生产制造的设备”。其二，国家税务总局印发的《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》将国产设备定义为“在中华人民共和国境内企业生产的设备”。其三，财政部、国家税务总局在《关于调整外商投资项目购买国产设备退税政策范围的通知》中明确，“国产设备是指鼓励类外商投资项目采购的中华人民共和国境内生产、作为固定资产管理的设备，包括按照购货合同随设备购进的配套件、备件等”。
结合现有的政府采购进口产品定义，如果政策不鼓励将“三来一补”类采购国外生产的各种核心部件进行组装的“换壳贴牌”式的货物认定为国货，则可以将政府采购国货定义为“非通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品，不包括‘三来一补’（来料加工、来件装配、来样加工、补偿贸易）方式生产制造的设备”。如果政策鼓励“三来一补”类货物为国货，则可以将政府采购的国货定义为“非通过中国海关报关验放进入中国境内且产自境外的产品”。
如此一来，国货定义将不再强调关境的概念，则可以将自贸区（这类属于国境内、关境外区域）以及海关特殊监管区域（这类属于国境内、关境内的区域）产出的产品，均纳入国货范围，从而最大限度地保证其与现有其他政策以及政府采购进口产品定义相协调，确保占绝大多数比例的一般政府采购项目不受国货价值比例繁琐认定的困扰。也就是说，采购人通常只需关注产品是否属于中国境内企业本土产出即可，从而简化国货认定操作。
——聚焦关键产品，对部分产品实行清单制管理。
对于部分境外进入的产品，如果其含有一定比例的国产价值，且政策鼓励其取得国货待遇，则可以按照前述CPTPP或RCEP等关于原产地的规定进行认定。在政府采购领域，可以在充分调研采购人需求，发挥各行业部门、行业协会专业能力的基础上，参照现有其他目录，如《产业结构调整指导目录》鼓励类产品，形成政府采购“准国货”品目清单。对于“准国货”品目清单内的货物，可以在政府采购活动中认定其为国货并参照国货待遇。
值得注意的是，此清单应包含政府采购经常采购的基本标的，并保持动态调整。清单所涉及的RVC阈值可以统一设定为50%，或根据具体政策导向予以分门别类地规定。
如此一来，可以将需要分析价值成分的产品限定在最小范围内，确保国货认定的繁琐操作只存在于国家政策聚焦的需要认定的个别产品上，也在一定程度上避免给供应商带来较大的成本负担。
——推行创新采购，让尖端产品、先进技术可以为我所用。
《办法》第五条规定，“采购人在采购进口产品时，应当坚持有利于本国企业自主创新或消化吸收核心技术的原则，优先购买向我方转让技术、提供培训服务及其他补偿贸易措施的产品。”由此可见，对于进口产品而言，我国实际上是不仅要采购而且还要让其先进技术为我所用，这也正是创新采购的政策初衷。
因此，对于尖端产品，可以完善创新采购方式，通过比较的首购、订购措施，在全球范围内采购。采购人不再区分标的是否属于国货，但可以在采购产品的最终知识产权归属上作出约定。