■ 王周欢
财政部关于印发《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》的通知(财库〔2024〕13号)已于4月26日颁布，将于6月1日起施行。正确理解法条是适用法律的前提，本文从立法的背景、立法的基本思路、立法时考虑的重点和难点，就如何理解与适用《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称“办法”）做一解读。
制定《办法》的背景包括以下几个方面：
一是落实《深化政府采购改革方案》。《深化政府采购制度改革方案》要求强化政府采购政策功能措施，推进实施政府采购支持创新政策。
二是优化政府采购营商环境。2023年7月，国务院发布关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见（国发〔2023〕11号），明确要求研究创新合作采购方式，通过首购订购等措施，支持外商投资企业在我国创新研发全球领先产品。
三是总结政府采购支持创新的实践经验。政府采购支持科技创新是政府采购重要的政策目标，2007年，财政部出台了《自主创新产品政府首购和订购管理办法》，政府采购在支持科技创新方面取得了积极成效，为建立创新合作机制积累了实践经验。
四是借鉴国际上政府采购支持创新的成熟做法。政府采购支持创新在国际已有较为成熟的经验，一些国家制定了创新采购的目标，将其公共采购预算的一定比例用于研发和创新。2021年欧盟委员会制定了创新采购指南，旨在促进经济复苏、绿色和数字转型。
《办法》共七章四十二条，包括总则、采购需求、订购程序、首购程序、研发合同管理、争议处理、监督检查和法律责任、附则。《办法》规制的重点是编制采购需求、实施创新产品的订购与首购，以及研发合同的管理。
一、合作创新采购与创新产品
（一）合作创新采购是政府采购方式的创新
《办法》第二条明确界定了合作创新采购与创新产品的定义，合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式。产品创新主要有自主创新、合作创新两种方式，自主创新是指企业通过自身的研发产生技术突破，攻破技术难关，达到预期的目标；合作创新是指企业间或企业、科研机构、高等院校之间的联合创新行为。《办法》所界定的合作创新，其重要的特征是基于采购人与研发供应商之间的合作关系，合作创新采购是采购人通过竞争程序确定研发供应商共同实施研发，共担研发风险，并由采购人购买创新产品的采购活动，并非单纯的采购活动，故其采购程序较为复杂，现行《政府采购法》规定的采购方式难以完全适用。
《办法》探索了一种全新的采购方式——合作创新采购方式，《办法》第二条规定，合作创新采购方式分为订购和首购两个阶段：在订购阶段，采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险；在首购阶段，采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品。这是以政府应用需求为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担为基础的创新产品研发和应用推广一体化管理的新型机制。
在合作创新采购中的首购是对订购创新产品的采购，而之前《自主创新产品政府首购和订购管理办法》中的首购，是指对于国内企业或科研机构生产或开发的，暂不具有市场竞争力，但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的产品，通过政府采购方式由采购人或政府首先采购的行为。《办法》规定的首购是合作创新的一个阶段，是对订购阶段所产生的创新产品实施的购买。
（二）创新产品的定义
《办法》第二条第四款界定了创新产品的定义，创新产品应当具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法。对现有产品的改型以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术创新的，不属于本办法规定的创新产品范围。实质性的技术创新是创新产品的本质。《民法典》第八百五十一条规定，技术开发合同是当事人之间就新技术、新产品、新工艺、新品种或者新材料及其系统的研究开发所订立的合同。列举研发的内容包括新技术、新产品、新工艺、新品种或者新材料及其系统。
在促进绿色和数字转型的背景下，创新产品应当更多的关注技术创新解决的方案。在欧盟创新采购指南界定的创新采购为，公共买家首先描述其需求，促使企业和研究人员开发市场上尚不存在的创新产品、服务或流程，以满足需求。其所列举的案例大多属于解决方案类创新采购，诸如：维尔纽斯的热电联产厂创新为市民提供更环保、更便宜的能源；葡萄牙卫生部的汽车车队共享管理平台，创新减少了公共机构对汽车的使用；爱沙尼亚的塔林港务局购买一个为客运和货运车辆购买新的电子报到系统等。
二、合作创新采购的适用情形与安全审查
（一）合作创新采购的适用情形
为规范稳妥推进合作创新采购方式的应用，《办法》第三条规定了合作创新采购的适用情形，合作创新采购原则上采购项目应当符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，《办法》将合作创新采购具体的适用限定为三种情形，一是市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的；二是以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的；三是国务院财政部门规定的其他情形，这是兜底条款，为今后财政部根据实践发展需要调整适用范围，留下制度接口。
合作创新采购项目应当符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务。《中华人民共和国科学技术进步法》第三条规定，国家鼓励科学技术研究开发，推动应用科学技术改造提升传统产业、发展高新技术产业和社会事业，支撑实现碳达峰碳中和目标，催生新发展动能，实现高质量发展。《中华人民共和国促进科技成果转化法》第十二条规定，对下列科技成果转化项目，国家通过政府采购、研究开发资助、发布产业技术指导目录、示范推广等方式予以支持：
（一）能够显著提高产业技术水平、经济效益或者能够形成促进社会经济健康发展的新产业的；（二）能够显著提高国家安全能力和公共安全水平的；（三）能够合理开发和利用资源、节约能源、降低消耗以及防治环境污染、保护生态、提高应对气候变化和防灾减灾能力的；（四）能够改善民生和提高公共健康水平的；（五）能够促进现代农业或者农村经济发展的；（六）能够加快民族地区、边远地区、贫困地区社会经济发展的。
（二）安全审查与涉密合作创新采购项目
合作创新采购项目应当符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，可能涉及国家安全。所以《办法》第六条规定，合作创新采购应当落实国家安全有关法律法规要求。国家有关部门依法对涉及国家安全的合作创新采购活动开展安全审查。
如果涉及国家秘密的，应当按照涉密政府采购有关规定执行，《办法》第三十九条规定，合作创新采购项目涉及国家秘密的，其采购代理机构委托、供应商资格条件、竞争范围、信息发布等按照涉密政府采购有关规定执行。
三、合作创新采购的实施主体
基于合作创新采购原则上应当符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，其项目实施具有规划性和战略性，且合作创新采购具有较强的风险性，采购人与研发供应商在合作过程中风险共担，所以，合作创新采购应稳步推进。所以，《办法》第四条对合作创新采购的实施主体作了限定，规定中央和省级（含计划单列市）主管预算单位对符合合作创新采购适用情形的采购项目，可以采用合作创新采购方式。中央和省级主管预算单位可以开展合作创新采购，也可以授权所属预算单位开展合作创新采购。设区的市级主管预算单位经省级主管部门批准，可以采用合作创新采购方式。
四、合作创新采购的参与主体与供应商资格条件
（一）合作创新采购的参与主体
《办法》第五条规定，鼓励有研发能力的国有企业、民营企业、外商投资企业，高等院校，科研机构等各类供应商积极参与合作创新采购，发挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，促进科技创新。
为优化政府采购营商环境，在政府采购活动中不得以所有制形式限制供应商参与政府采购活动，在合作创新采购中也要依法保障各类供应商参与合作创新采购活动。为保障外商投资企业平等参与政府采购活动，《办法》第九条第三款进一步明确规定，除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，采购人应当保障内外资企业平等参与合作创新采购活动。
（二）供应商资格条件
参与合作创新采购的供应商应当具备科研研发能力和研发基础，《办法》第九条规定了参与合作创新采购活动供应商的资格条件，在合作创新采购中，采购人应当按照有利于降低研发风险的要求，围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、计算机软件著作权、专有技术类别，同类项目的研发业绩，供应商已具备的研究基础等。两个以上的供应商可以组成一个联合体，参与合作创新采购。
（三）鼓励中小企业参与合作创新采购活动
在合作创新采购活动中，采购人应当落实政府采购支持中小企业发展相关政策。《办法》第十条规定，采购人应当结合采购项目情况和中小企业承接能力设置采购包，专门面向中小企业采购；对于工作内容难以分割的综合性采购项目，采购人应当要求获得采购合同的供应商将采购项目中的一定比例分包给中小企业，推动中小企业参与创新研发活动。